Obywatel powinien wiedzieć, jakimi przesłankami kierują się organy władzy, wykonując swoje zadania. Dlatego sporządzane przez nie materiały wewnętrzne powinny być udostępniane – o ile tylko nie odbija się to na sprawności działania instytucji państwowych
Nie są zgodne z konstytucją przepisy ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.), w myśl których pojęcie informacji publicznej nie obejmuje dokumentów wytworzonych przez audytora wewnętrznego w trakcie audytu – z wyjątkiem planu audytu i sprawozdania z jego wykonania. Przesądził o tym 9 kwietnia Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 14/13).
Jak było, jak jest
Zaskarżone regulacje zostały wprowadzone do porządku prawnego w 2009 r. Wcześniej należało więc przyjmować, że do dokumentów wytworzonych podczas audytu wewnętrznego należy stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczy on niektórych instytucji publicznych (np. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstw czy jednostek gospodarujących środkami publicznymi), które mieszczą się w zakresie podmiotowym tej ustawy oraz art. 61 konstytucji (mówiącego o prawie dostępu do informacji publicznej). Równocześnie można było przyjąć, że wytworzona w dokumentach przez audytora informacja dotyczy sprawy publicznej, gdyż tyczy się ona bezpośrednio działalności instytucji publicznych.
Oczywiście, wyrażano też odmienne poglądy (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 52/10): wszystkie dokumenty audytu mają charakter wewnętrzny i dlatego w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych, a tylko jednostki kontrolowanej.
I tu właśnie pojawia się zasadniczy problem, jeśli chodzi o stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisów ustawy o finansach publicznych i powrót do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na zasadach ogólnych. Dotyczy on kwalifikacji dokumentu wewnętrznego, czyli wytworzonego w ramach instytucji publicznej na jej potrzeby wewnętrzne, do zakresu informacji publicznej. Zdaniem TK, część dokumentów audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 konstytucji. Są to bowiem różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w trakcie pracy i przygotowywania końcowego stanowiska. A to jest jedynie etap tworzenia informacji publicznej. Trybunał podkreślił przy tym, że o tym, które z dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, powinny – stosownie do wskazanych wyżej kryteriów – rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do jej udostępniania, a w przypadku sporu sądy administracyjne.
Niestety w tym zakresie orzecznictwo sądów nie jest jednolite. W literaturze (zob. K. Górka, „Jawność posiedzeń Sejmu i Senatu oraz jej ograniczenia w Konstytucji RP”, Warszawa 2014) dostrzeżono kilka różnych poglądów w zakresie kwalifikacji dokumentów wewnętrznych do informacji publicznej. Wydawać by się mogło, że kluczowy jest cel wytworzenia takich dokumentów – jeśli powstały w celu realizacji zadań publicznych, to powinny być udostępnione. Natomiast jeśli chodzi o sądy, są takie, które przyjmują, że żadne dokumenty wewnętrzne nie służą realizacji zadań publicznych i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Są też takie, które uznają, że istnieją dokumenty wewnętrzne, które powinny zostać udostępnione. Wreszcie jest również wyrażany pogląd, że istnieją dokumenty, które wprawdzie służą realizacji zadań publicznych, ale ze względu na brak waloru oficjalności nie mogą zostać przekazane zainteresowanym.
Sprawność instytucji
Zapoznając się z ustnymi motywami czwartkowego rozstrzygnięcia TK, można odnieść wrażenie, że zaproponowane przez trybunał rozwiązanie obejmuje pierwszą interpretację prezentowaną przez sądy administracyjne. Takie stanowisko potwierdza zresztą wyrok TK z 2013 r. w sprawie P 25/12 (chodziło o żądanie od prezydenta ekspertyz dotyczących zmian w ustawie o OFE z 2011 roku). Trybunał uznał wówczas, że w kontekście dokumentów urzędowych można mówić jedynie o pewnym etapie na drodze do wytworzenia informacji publicznej. W związku z tym z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki) i stanowiące ilustrację pewnego procesu myślowego, procesu rozważań, wypracowywania finalnej koncepcji czy przyjmowania ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół.
Z tym poglądem trudno jednak do końca się zgodzić. Nie można a priori zakładać, że wszystkie dokumenty wewnętrzne (notatki, ekspertyzy) są wyłączone z zakresu informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne mają bowiem wpływ na kierunki działania organów władzy, a skoro tak to obywatel powinien wiedzieć, jakimi przesłankami kierują się one, wykonując swoje zadania. Oczywiście ze względów racjonalnych trzeba powiedzieć, że wydolność działania instytucji państwowych nie pozwoli na udostępnianie wszystkich dokumentów wewnętrznych. Mogłoby to zakłócić sprawność jej działania, a ta ostatnia stanowi przecież obok prawa dostępu do informacji także wartość konstytucyjną.
Zatem można powiedzieć, że dokumenty urzędowe stanowić będą informację publiczną i tym samym będą podlegać reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej dopóki proces ich udostępniania nie zakłóci w sposób znaczący (nie sparaliżuje) funkcjonowania organów władzy publicznej. Wydaje się, że taka interpretacja jest korzystniejsza dla obywatela niż ta przedstawiona przez TK i część sądów administracyjnych. Pozwala bowiem udostępnić przynajmniej część dokumentów wewnętrznych będących w posiadaniu władzy publicznej.