Inne ukształtowanie granic nieruchomości niejednokrotnie wpływa na wzrost jej wartości. Z tego tytułu właściciel ponosi na rzecz gminy opłatę. I często się od niej odwołuje
Piotr Foitzik adwokat w kancelarii prawnej Chałas i Wspólnicy / Dziennik Gazeta Prawna
CYKL: Samorząd w procesie inwestycyjno-budowlanym – wybrane zagadnienia
W efekcie przeprowadzenia procedur zmiany granic nieruchomości często następuje wzrost wartości gruntu, która jest główną podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej. Nakładana jest ona przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Tryb ustalania poziomu opłaty powoduje jednak wiele problemów. Wynika to z niedoskonałości przepisów. A często jest też konsekwencją nieznajomości regulacji i orzecznictwa.
Niezbędne warunki
Opłata adiacencka może zostać nałożona:
● w razie podziału nieruchomości,
● w razie scalenia i ponownego podziału,
●w związku z budową przez jednostkę samorządu urządzeń infrastruktury technicznej.
Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może skutecznie obciążyć opłatą adiacencką właściciela podzielonej nieruchomości, pod warunkiem że:
● podział został zatwierdzony decyzją ostateczną,
● wzrosła wartość nieruchomości,
● obowiązuje uchwała rady gminy ustalająca stawkę,
● wydał i doręczył stronie decyzję o nałożeniu tej opłaty nie później niż w terminie 3 lat od dokonania podziału nieruchomości.
Przy ustalaniu opłaty organ musi mieć na uwadze uchwałę rady gminy, która określa wysokość stawki procentowej tej opłaty, przy czym stawka ta nie może być większa niż 30 proc. różnicy wartości nieruchomości. – Organ nie będzie miał prawa naliczyć opłaty, jeżeli w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna, nie obowiązywała taka uchwała – przypomina Rafał Gołąb, radca prawny z Kancelarii Prawa Ochrony Środowiska i Prawa Gospodarczego KoncepTT.
– W wyniku scalenia i podziału wysokość opłaty sięgnąć może 50 proc. wzrostu wartości nieruchomości – dodaje Rafał Gołąb. – Dokładną wysokość stawki procentowej rada gminy ustala w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości.
Gdy wartość nieruchomości wzrasta wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, opłata również może wynieść do 50 proc. wzrostu wartości nieruchomości.
Wzrost ceny po podziale
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 16 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 563/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), opłata może być ustalona wtedy, gdy wskutek podziału większą wartość rynkową ma nieruchomość podzielona na ewidencyjne działki gruntu, składająca się z większej ich liczby niż nieruchomość o jednolitym kształcie ewidencyjnym, składająca się z jednej działki. [przykład 1]
– Ustalając wysokość opłaty, organ nie może powoływać się na sam fakt dokonania podziału. Musi ponadto wykazać wzrost wartości nieruchomości podzielonych, jak również to, że ten wzrost wynika z podzielenia działek. W tym celu organ powołuje rzeczoznawcę majątkowego, który określa wartość nieruchomości przed zatwierdzeniem jej podziału oraz po podziale. Biegły przy wycenie bierze pod uwagę jedynie wartość gruntu, pomijając części składowe nieruchomości. Przy ustalaniu wartości podzielonej nieruchomości nie uwzględnia się również powierzchni działek wydzielonych na drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych – wyjaśnia Rafał Gołąb.
PRZYKŁAD 1
Suma wartości działek
Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka nr A o pow. 16 094 mkw. (przed podziałem) na kwotę 2 862 801 zł i nieruchomości składającej się z działek: nr 1 o pow. 1360 mkw., nr 2 o pow. 1182 mkw., nr 3 o pow. 978 mkw., nr 4 o pow. 951 mkw., nr 5 o pow. 957 mkw., nr 6 o pow. 951 mkw. oraz nr 7 o pow. 9715 mkw. (po podziale), na kwotę 2 867 601 zł. Różnica między nową wartością a poprzednią wynosiła 4800 zł. 30 proc. tej kwoty (wg stawki określonej w uchwale rady miasta) dało kwotę 1440 zł. Właśnie w takiej wysokości prezydent miasta ustalił właścicielowi opłatę adiacencką. Po utrzymaniu decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze w skardze do sądu właściciel stwierdził, że przedmiotem operatu szacunkowego powinno być określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, które nie istnieją jako odrębne nieruchomości. Sąd nie zgodził się z tym zarzutem i wskazał, że rzeczoznawca majątkowy postąpił właściwie, określając wartości rynkowe jednej, a później poszczególnych nowo powstałych działek gruntu, sumując je dla otrzymania ceny nieruchomości po podziale i porównując ją z wartością nieruchomości przed podziałem, będącej jedną działką ewidencyjną.
Operat podlega ocenie
Operat szacunkowy ma kluczowe znaczenie, tak dla organu, jak i dla strony postępowania. Dlatego najczęściej osoby zobowiązane do uiszczenia opłaty podważają jego wiarygodność i rzetelność. Skutecznie mogą tego dokonać, przedkładając organowi kontrdowód, czyli nowy operat, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2014 r., sygn akt. I OSK 1894/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się, że choć organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły, niemniej jednak powinien dokonać oceny tego dowodu według norm, jakimi rządzi się administracyjne postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 375/11, Lex nr 1085618).
Obowiązkiem organu jest więc dokonanie analizy operatu, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba ocenić go pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, a przede wszystkim czy odpowiada przepisom aktów prawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 500/14, wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12, wyrok WSA w Łodzi z 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 516/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ważne
Nie jest dopuszczalne zlecanie przez organ II instancji, tzn. samorządowe kolegium odwoławcze, sporządzenia nowego operatu szacunkowego (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 700/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu różnych podejść, metod i technik wyceny dla różnych celów oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu określa rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Metody wyceny
Zgodnie z art. 152 par. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące.
Tej metody sporządzania operatu dotyczył wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 245/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym sąd wskazał, że brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Uniemożliwia także dokonanie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu. Dopiero prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości oraz opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania, pozwala na trafne zakwalifikowanie tych nieruchomości jako podobnych do tych podlegających wycenie. Pozwala to też ocenić, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo. [przykład 2]
Jak ustalić
W orzecznictwie przyjmuje się, że nie można ustalić stawki w wysokości 0 proc. Stanowiłoby to bowiem rezygnację ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2293/2002, Lex nr 126802). Stawka ta musi być też ustalona konkretnie. W przeciwnym razie może być stwierdzona nieważność uchwały rady gminy. Niewystarczające jest więc określenie, że opłata adiacencka nie może przekroczyć 30 proc. różnicy wartości nieruchomości albo też wynieść pomiędzy np. 5 proc. a 30 proc. (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 11 stycznia 2008 r., NK 0911-14/08, OwSS 2008/2/78).
Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Oznacza to, że po upływie tego okresu ustalenie opłaty adiacenckiej jest niemożliwe. Jeżeli w ww. terminie nie nastąpiło jej ustalenie decyzją ostateczną, to organ nie może już jej naliczyć (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 381/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
PRZYKŁAD 2
Porównywalne są grunty położone w gminie
Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania ceny nieruchomości, stosując podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Do porównania z wycenianą nieruchomością przyjął grunty położone nie tylko w innych gminach, lecz także w innych powiatach. W treści operatu nie uzasadnił jednak, dlaczego posłużył się cenami nieruchomości podobnych na rynku regionalnym. Dokument ten został sporządzony niezgodnie z wymogami. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego powinno się co do zasady ograniczyć zakres wyboru do nieruchomości, położonych na terenie gminy (w jej pobliżu), na której znajduje sie wyceniania działka. Takie nieruchomości są porównywalne ze względu na położenie. Odstąpienie od tej zasady wymaga uzasadnienia i wykazania przez rzeczoznawcę w operacie, że nieruchomość ma na tyle szczególne cechy (tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym i wyjątkowym), że wystąpiła konieczność określenia jej wartości przez rozszerzenie analizy porównawczej z nieruchomościami z rynku regionalnego lub krajowego.
TRZY PYTANIA DO EKSPERTA
Wójt przeanalizuje, czy warto scalić i podzielić
Jednym z przypadków, w którym może dojść do ustalenia opłaty adiacenckiej, jest scalenie i podział nieruchomości. W jakich sytuacjach do tego dochodzi?
Scalenie i podział nieruchomości są możliwe, gdy działki są położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50 proc. powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem, w tym właściciele lub użytkownicy wieczyści zabudowanych części nieruchomości na tym obszarze. Chodzi tutaj o zbiorczy podział nieruchomości na określonym obszarze. Zasady, na jakich to następuje, reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. nr 86, poz. 736).
Jakie znaczenie dla procesu budowlanego mają procedury dotyczące kształtowania powierzchni działki?
Planowanie inwestycji budowlanej jest zagadnieniem złożonym, na które istotny wpływ mają także inne postępowania. Nie sposób mówić o procesie inwestycyjnym w oderwaniu od ładu przestrzennego oraz instrumentów mających wpływ na jego kształtowanie i zmianę. Procedura scalenia i podziału nieruchomości oraz podział nieruchomości to dwa zupełnie różne sposoby kształtowania ładu przestrzennego nieruchomości. W tym drugim przypadku działki powstałe przez podział, inaczej niż w przypadku scalania i podziału, muszą się mieścić w ramach nieruchomości dzielonej. Przy podziale należy brać również pod uwagę wymagania prawa budowlanego związane z możliwością zabudowy oraz eksploatacji działki.
Procedurę tę realizuje gmina. Jaki jest podział zadań między wójtem a radą?
Wójt podejmuje czynności poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości lub z urzędu, jeżeli w planie miejscowym określono obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów lub gdy na obszarze przewidzianym do scalenia i podziału gmina jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym ponad 50 proc. powierzchni gruntów. Wójt przeprowadza również analizę okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, w tym między innymi przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu, ustalonych w planie miejscowym; dotychczasowej struktury przestrzennej nieruchomości; stanu istniejącej infrastruktury technicznej i potrzeby jej rozbudowy; możliwości sfinansowania przez gminę wydatków związanych z budową lub rozbudową urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych kosztów związanych z przeprowadzeniem scalenia i podziału nieruchomości oraz zgodności dokumentów określających stan prawny nieruchomości z danymi z katastru nieruchomości. Na podstawie wyników przeprowadzonej analizy wójt przedstawia radzie gminy projekt uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości w granicach określonych w tym projekcie albo o odmowie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości. Granice nieruchomości przeznaczonych do scalenia i podziału ustala się i przyjmuje według katastru nieruchomości, a stan prawny nieruchomości według ksiąg wieczystych oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości.