Statystyki ładnie się prezentują w kolorowych tabelkach. A ich przygotowanie nie wymaga myślenia
Niedawno opublikowane badania wykazały, że w tzw. okresach statystycznych kończonych jest więcej postępowań niż w innych miesiącach roku. Coś, co w prokuratorskim środowisku było wiedzą powszechną i od wielu lat szeroko komentowaną, przebiło się do świadomości publicznej dopiero wtedy, gdy Ministerstwo Sprawiedliwości zdecydowało się na przeprowadzenie stosownych analiz. Warto w tym miejscu przypomnieć, że dokonano ich przy ostrym sprzeciwie kierownictwa prokuratury i po próbie niedostarczenia niezbędnych informacji (które, jak się okazało, były informacjami publicznymi).
Dlaczego dotąd nikt z decydentów – z wyjątkiem stowarzyszeń i związków zawodowych – otwarcie nie mówił o owym statystycznym problemie, a dziś kierownictwo prokuratury ten aspekt bagatelizuje i nie usiłuje wyciągnąć wniosków z badań? Bo statystyka zawsze była i chyba już będzie (jestem w tym zakresie mocno sceptyczna) jedynym miernikiem jakości pracy kierownictwa poszczególnych jednostek prokuratury w okresach rocznych, a wizytacje siłą rzeczy nadal będą mieć charakter wycinkowy.
Dziś w praktyce wygląda to tak, że w ramach wizytacji analizuje się właściwość poszczególnych dekretacji i wydawanych zarządzeń, a na dalszy plan zawsze spadają organizacja pracy, sprawiedliwy podział obowiązków itp. Wyniki statystyczne, ukształtowane na określonym, pożądanym poziomie są łatwe do oceny, a przede wszystkim – do prezentacji audiowizualnej. Można je przedstawić w tabelkach, a przy wykorzystaniu technologii komputerowej z pewnością są pokazywane na wykresach i wykresikach, którym nadaje się odpowiednie kolory, bardziej lub mniej jaskrawe. Można też bez większego wysiłku porównać je z poprzednimi tego typu zestawieniami (to wszystko da się zaobserwować w sprawozdaniu prokuratora generalnego, które aż przeładowane jest rozmaitymi formami graficznymi).
Co istotne, takie prezentacje wykonuje się szybko, bo wystarczy wprowadzić dane liczbowe do odpowiedniego programu komputerowego. Wymaga to jedynie minimalnego wysiłku fizycznego, niepotrzebne jest za to pobudzanie komórek mózgowych w celu wyciągnięcia ze zgromadzonych informacji wniosków o charakterze merytorycznym, np. refleksji, dlaczego coś nie funkcjonuje dobrze.
Dane statystyczne potem można przedstawić na naradach z kierownictwem prokuratury i po nazwisku wymieniać szefów tych jednostek, w których nie osiągnięto pożądanych wyników. Reakcją na takie działania kierownictwa jest z reguły przekazywanie przez osoby wskazane palcem stosownych oczekiwań podwładnym. Zazwyczaj towarzyszy temu sugestia, że brak efektów będzie skutkować lustracją przeprowadzoną przez jednostkę wyższego szczebla. Gdy do takiej lustracji dochodzi, jej wyniki wykorzystuje się ewentualnie do wdrożenia postępowania służbowego, po czym wkłada się je do odpowiedniego segregatora.
System jest więc prosty i nie wymaga zbędnego myślenia. Nie zapominajmy też, że struktura organizacyjna naszej instytucji wprost zakłada brak odpowiedzialności jednego prokuratora za całość postępowania. W efekcie kierownictwo czuje się zwolnione z oceny merytorycznej pracy podległych mu prokuratorów funkcyjnych, a z drugiej strony szefowi danej jednostki dawany jest sygnał, że nie musi przywiązywać szczególnej wagi do merytorycznej strony śledztw czy właściwej organizacji pracy.
Oczywiście procedura oceniania w kontekście statystyk musi prowadzić do tego, że powszechnie sięga się po wszystkie oferowane przez prawo możliwości poprawy wyników. Z niepokojem obserwuję dyskusje na ten temat prowadzone na forum prokuratorów. Ich uczestnicy niejednokrotnie zastanawiają się, co zrobić, aby ich decyzja merytoryczna nie wpłynęła na wskaźnik spraw długotrwałych (co w ogóle nie powinno ich obchodzić), opisują także, w jaki sposób prowadzony jest nacisk na nich, aby poszczególne statystyki były na odpowiednim poziomie.
Niejednokrotnie w tych dyskusjach przewija się opinia o przełożonych, dla których ma się liczyć nie tyle prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz to, aby dany wskaźnik został poprawiony. Zdarzają się wręcz publiczne przyrzeczenia, że wyniki zostaną poprawione. Takie podejście do pracy i oczekiwań ze strony kierownictwa prokuratury przekłada się na poziom merytoryczny pracy, zwyczajowo niski zwłaszcza w owych okresach statystycznych (potwierdzają to sędziowie, którzy zmagają się z problemem od lat, jak i przyznał to sam prokurator generalny w jednej ze swoich wypowiedzi). Położenie zbyt dużego nacisku na wskaźniki ma również swoje odzwierciedlenie w jakości poszczególnych decyzji, a nawet może mieć wpływ na wysokość wnioskowanych kar.
Na poparcie zaprezentowanego poglądu przywołam polecenie prokuratora generalnego z 6 grudnia 2013 r. dotyczące (oprócz kończenia jak najwięcej liczby spraw) częstszego korzystania z „trybów konsensualnych”. W tym poleceniu nie widać troski o jakość końcowych decyzji. W statystykach, którymi dysponuje Ministerstwo Sprawiedliwości, widać natomiast nadmierną liczbę orzekanych kar pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem ich wykonania. Śmiem twierdzić, że większość tych kar, nieadekwatnych wobec przestępstw popełnionych przez skazanych, następuje na wniosek prokuratora złożony w trybie konsensualnym. Ktoś może powiedzieć, że to do sądu należy orzekanie wysokości kary. Ale przecież rolą prokuratora jest kontrola decyzji sądu, która powinna się wyrażać w odpowiednio składanych wnioskach i prawidłowym zaskarżaniu wyroków. Przeniesienie akcentu na kończenie jak największej liczby spraw w trybie konsensualnym świadczy o tym, że kierownictwo prokuratury nie orientuje się w opisanych wyżej mechanizmach, które zawsze stronę merytoryczną spychają na dalszy plan.
To m.in. stawianie ilości ponad jakość sprawia, że prokuratura od lat zmaga się z powtarzalnymi błędami. Dotyczą one m.in. podejmowanych decyzji końcowych. Ostatnio coraz głośniej jest o przypadkach, w których prokurator dwukrotnie umarzał postępowanie, a następnie sąd – po wniesieniu przez pokrzywdzonego aktu oskarżenia – wydawał wyrok skazujący. W obowiązujący system zarządzania wpisany jest też konflikt interesów pomiędzy szefem jednostki, któremu zależy na poprawianiu statystyk, a prokuratorem referentem sprawy, który wie, że może jednak zostać (choć dzieje się to stosunkowo rzadko) oceniony przez pryzmat jakości wydawanych przez siebie decyzji. Dodatkowo w takim systemie zawsze przewagę będą miały interesy przełożonych, co uwypukli się po pełnym wprowadzeniu ocen okresowych (zależnych przecież od bezpośrednich przełożonych). I wreszcie opisane uwarunkowania prowadzą do tego, iż zachowane zostaje status quo i praktycznie nic nikogo nie skłania do naprawy niewydolnej struktury, która wszystkie swoje słabości obnaży po wejściu w życie noweli kodeksu postępowania karnego zakładającej pełną kontradyktoryjność i związane z tym ograniczenia dla sądów przy przeprowadzaniu dowodów z urzędu.
Co w zamian? W tym miejscu skupię się na ogólnych zasadach, wydawałoby się oczywistych, ale niestety nie w ramach prokuratorskiej rzeczywistości. Przede wszystkim musi zmienić się filozofia zarządzania prokuraturą. Czas skończyć ze strukturą kontrolno-nadzorczą na rzecz takiej, która skupia się na wykonywaniu swoich podstawowych obowiązków. Cel ten da się osiągnąć tylko przez wdrożenie zasady pełnej odpowiedzialności prokuratora referenta za stan sprawy i jej wynik w sądzie (w sprawach, które nie znajdą swojego finału na sali sądowej, powinny decydować sposób i jakość przeprowadzonych czynności ocenianych w ramach wizytacji).
Referent od początku do końca musi się zajmować konkretnym postępowaniem, a później uczestniczyć w rozprawach przed sądem I i II instancji. Ocena jego przełożonego powinna natomiast koncentrować się na tym, czy potrafi on stwarzać podwładnym odpowiednie warunki pracy, racjonalnie i sprawiedliwie rozdziela obowiązki, radzi sobie rozwiązywaniem bieżących problemów, jest w stanie wymusić zgodną współpracę np. z organami policji, tak by referent nie musiał zmagać się z niedowładem organizacyjnym tej formacji.
Przełożony i każdy inny prokurator w tym układzie organizacyjnym powinien mieć prawny obowiązek prowadzenia i nadzorowania postępowań przygotowawczych, bo bez wykonywania na bieżąco tych podstawowych zadań nie będzie w stanie – co dzieje się dziś dość powszechnie zwłaszcza na szczeblu prokuratur okręgowych i apelacyjnych – wskazać, gdzie istnieją największe rzeczywiste problemy. Niezrozumiały w tym zakresie jest opór prokuratorów funkcyjnych. W sądach nie istnieje ten problem – każdy sędzia, od szeregowego po prezesa sądu, jest zobligowany do sądzenia. Dlaczego akurat prokuratura w tym aspekcie ma się różnić od sądu?
Mechanizm kontrolny, który obecnie funkcjonuje w prokuraturze, należałoby zredukować, ograniczając się do przeprowadzania wizytacji i lustracji, a duży nacisk powinno się położyć na właściwy nadzór sprawowany przez prokuratora, szefa danej jednostki.
A sama statystyka? Powinna mieć charakter stricte sprawozdawczy. I aby zapewnić brak możliwości wpływu na nią, trzeba ją skorelować z danymi zbieranymi przez inne instytucje, jak policja czy też sądy.