Między tysiącami parametrów wpisywanych do specyfikacji zamówienia stosunkowo łatwo ukryć taki, który będzie działał na korzyść wybranej firmy.
Specyfikacje ze wskazaniem / DGP
We wtorek Polskę obiegła wiadomość, że Centralne Biuro Antykorupcyjne rozpoczęło kolejną kontrolę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Tym razem będzie badać przetargi związane z budową Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców.
To kolejna kontrola związana z nieprawidłowościami w przetargach informatycznych. Pod koniec ubiegłego roku zatrzymano kilka osób, w tym byłego dyrektora Centrum Projektów Informatycznych MSWiA. Wraz z rozwojem śledztwa zarzuty są rozszerzane o kolejne czyny i dotyczą już wielomilionowych łapówek.

Nikt nie rozumie

Przetargi w tej branży, od czasu głośnej informatyzacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, cieszą się nienajlepszą opinią. Ostatnie wydarzenia pokazują, że są ku temu podstawy.
– Specyfika tej branży polega na tym, że mamy do czynienia z wiedzą tak hermetyczną, że zwykli ludzie zwyczajnie nie są w stanie zrozumieć, o czym jest mowa. W gąszczu specjalistycznych określeń i parametrów stosunkowo łatwo ukryć jest takie, które będą w uprzywilejowanej sytuacji stawiały wybranych przedsiębiorców – mówi Tomasz Skoczyński, radca prawny w kancelarii Skoczyński Wachowiak Strykowski.
– Chodzi o tak złożone projekty, że często nawet kadra zamawiającego nie jest w stanie do końca zweryfikować, co powinno znajdować się w opisie przedmiotu zamówienia. Na to wszystko nakłada się wyjątkowo ostra rywalizacja na tym rynku – dodaje Hubert Tański, starszy prawnik w kancelarii CMS Cameron McKenna.
Potwierdzają to wyniki kontroli przeprowadzanych przez Urząd Zamówień Publicznych.
– Wykazują one, że niektóre elementy związane z opisem przedmiotu zamówienia mogą ograniczać konkurencję – mówi Anita Wichniak-Olczak, dyrektor Departamentu Informacji, Edukacji i Analiz Systemowych UZP.
Przykłady można znaleźć w opublikowanych niedawno przez UZP wynikach kontroli przetargów współfinansowanych ze środków UE. W ramach projektu podnoszenia jakości szkolnictwa zawodowego kupowano sprzęt IT, w tym tablice interaktywne.
Zamawiający określił ich rozmiar co do milimetra, co zdaniem biegłego nie było uzasadnione jego potrzebami. W połączeniu z parametrami dotyczącymi interfejsów wskazywało zaś na konkretne urządzenie. Innymi słowy, ofertę w tym przetargu mógł złożyć każdy, o ile zaproponował produkt określonej z góry firmy.
Eksperci od lat przekonują, że najlepszym rozwiązaniem byłoby odejście od opisu technicznego na rzecz funkcjonalnego. Zamiast pisać dokładnie, co chce się zamówić, można poprzestać na wskazaniu tego, do czego ma służyć dane narzędzie informatyczne.
Z jednej strony utrudniłoby to manipulowanie przetargami, z drugiej zaś pozwoliło firmom oferować bardziej elastyczne rozwiązania.
Chociaż w wielu krajach UE model ten sprawdza się, w Polsce praktycznie nie jest stosowany.



Konkurencja zakazana

Manipulowanie opisem przedmiotu zamówienia można jednak i tak uznać za przejaw pewnej finezji, skoro w wielu przetargach zamawiający nadal wprost wskazują nazwę produktu, który chcą kupić.
Od lat wiedziemy prym w niechlubnej statystyce podawania konkretnych znaków towarowych w przetargach informatycznych.
Potwierdza to opublikowany właśnie raport OpenForum Europe z monitoringu zamówień unijnych w okresie wrzesień – grudzień 2011 r. Ponad dwa razy częściej wskazywaliśmy na konkretne marki niż następne w kolejności Niemcy.
– Przykład z ostatniego roku: przetarg na 11 tys. komputerów dla ZUS, w którym wprost wskazano system operacyjny Windows – mówi Ryszard Michalski z Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania, która w Polsce prowadzi monitoring przetargów informatycznych.
Ustawa – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.) zabrania posługiwania się znakami towarowymi, „chyba że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia”, którego nie można opisać za „pomocą dostatecznie dokładnych określeń”.
Urzędnicy najczęściej tłumaczą, że muszą wymagać oprogramowania konkretnej firmy, gdyż tylko takie będzie współpracować z tym, co już mają.
– To błędne koło, gdyż każdy kolejny zakup jeszcze bardziej cementuje monopol dostawcy. Urzędy muszą zrozumieć, że nie leży to w ich interesie, i poprzez tworzenie długofalowych planów próbować wyjść z tego impasu – przekonuje Michalski.
Co ciekawe, są w Polsce przykłady urzędów, które w ogóle nie muszą się martwić przetargami, gdyż nie wydają na oprogramowanie biurowe ani złotówki. Urząd Miejski w Jaworznie już przed kilkoma laty zaczął przechodzić na darmowe programy i od 2005 r. nie zakupił ani jednej licencji na oprogramowanie MS Office.

Umowa na wieki

Mimo pewnej poprawy wciąż część zamówień informatycznych jest udzielana z wolnej ręki. Firma, która raz otrzyma zlecenie na stworzenie systemu komputerowego, często staje się dożywotnim wykonawcą.
Ze względu na to, że tylko ona ma prawo zmieniać kod źródłowy, nikt inny nie może modyfikować systemu. W efekcie tylko część publicznych pieniędzy jest wydawana w trybach konkurencyjnych (m.in. w przetargu nieograniczonym). Kolejne, nierzadko dużo większe kwoty niejako z automatu trafiają do tej samej firmy. Czasem są liczone w setkach milionów złotych.
– Zamawiający powinni zabezpieczać swe interesy już na etapie tworzenia specyfikacji i gwarantować przeniesienie na siebie praw autorskich, tak aby później móc zlecać np. rozbudowę systemu w drodze postępowania konkurencyjnego.
Niestety, nie wszyscy o tym pamiętają, co skutkuje później zastosowaniem trybu zamówienia z wolnej ręki, czyli negocjacji z jednym wykonawcą, i brakiem możliwości wyboru oferty najkorzystniejszej spośród kilku – mówi Anita Wichniak-Olczak.
Niewłaściwe zabezpieczenie praw autorskich rodzi też dodatkową pokusę manipulowania wynikami przetargów. Wiedząc o tym, że przez lata będą mogli dowolnie dyktować ceny na modernizację systemu, przedsiębiorcy są w stanie w pierwszym przetargu zejść nawet poniżej kosztów.



Liczy się tylko kilku graczy

Rywalizacja o zamówienia publiczne w branży informatycznej jest bardzo ostra. Firmy nauczyły się, że formalności można wykorzystać przeciwko konkurentowi, stąd też kładą duży nacisk na obsługę prawną przetargów. Efektem jest znaczna liczba odwołań składanych do Krajowej Izby Odwoławczej.
Chociaż rywalizacja jest ostra, w praktyce toczy się między kilkoma tymi samymi graczami.
– To efekt bariery wejścia. Warunki startu w przetargach są na tyle wyśrubowane, że tylko ci, którzy wcześniej pracowali dla administracji publicznej, są w stanie składać oferty. Mniejsze czy też początkujące firmy mogą co najwyżej być podwykonawcami – zauważa Wiesław Paluszyński z Polskiego Towarzystwa Informatycznego.
Jego zdaniem problemem jest też to, że zamawiający nie kontaktują się z branżą informatyczną przed formalnym ogłoszeniem przetargu.
– W efekcie przedstawiciele firm różnymi kanałami próbują zasięgnąć informacji o tym, czego mogą się spodziewać.
Tymczasem, gdyby mogli rozmawiać oficjalnie, oczywiście przy zachowaniu pełnej konkurencyjności, to transparentność byłaby dużo większa – przekonuje Paluszyński.
Sytuację może zmienić nowelizacja przepisów, nad którą kończy prace rząd.
Przewiduje ona wprowadzenie nowej procedury – dialogu technicznego. Ma on poprzedzać właściwy przetarg.
Przed napisaniem specyfikacji urzędnicy będą mogli zasięgnąć rady przedsiębiorców, jakie rozwiązania są możliwe do zastosowania przy realizacji zakładanego celu.