Od jutra zaczyna obowiązywać obszerna nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Rządowy projekt to największa od lat reforma tej procedury. W nowelizacji duży nacisk położono na przyspieszenie załatwiania spraw, urzeczywistnienie bardziej partnerskiego podejścia urzędników do obywateli oraz zapewnienie adekwatności kar administracyjnych do naruszenia prawa. Prezentujemy kluczowe regulacje i sprawdzamy, czy założone przez resort rozwoju cele mają szansę na realizację.
Dr Karolina Wojciechowska administratywistka z Uniwersytetu Warszawskiego / Dziennik Gazeta Prawna
Konrad Młynkiewicz radca prawny z Kancelarii Sadkowski i Wspólnicy / Dziennik Gazeta Prawna
Agata Legat radca prawny z Kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners / Dziennik Gazeta Prawna
REFORMA
Cel 1: Szybsze załatwianie spraw

OPINIE CEL 1
Czy założony cel szybszego załatwiania spraw uda się zrealizować?
Nowe przepisy w dużej mierze mogą przyspieszyć postępowanie. Na pewno do takich regulacji należy nowa instytucja milczącego załatwienia sprawy. Jest to bowiem jeden ze sposobów na przeciwdziałanie bezczynności w administracji. Taki tryb stosowany jest obecne w prawie budowlanym, gdzie się sprawdza. Należy jednak pamiętać, że kluczowe kwestie tj. rodzaje spraw rozpoznawanych w tym trybie, zostaną określone w przepisach szczególnych. Zmiana k.p.a. określa tylko samą procedurę. Jedynym rodzajem spraw, wskazanym wprost w nowej regulacji, w których będzie można zastosować ten tryb, jest postępowanie uproszczone, chyba że w przepisie szczególnym zostanie to uregulowane inaczej.
Cel szybszego załatwiania spraw realizuje również nowa instytucja ponaglenia. Tym bardziej, że ustawodawca wskazał krótki – 7-dniowy termin na jego rozpatrzenie. Ponaglenie ma zastąpić zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dotychczasowy środek był mało skuteczny, dlatego liczę, że nowy sprawdzi się lepiej. Podobnie oceniam wprowadzenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. W praktyce nagminnie zdarza się bowiem, że organy II instancji uchylają się od rozpoznania odwołania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W sposób niezasadny korzystają z możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sądzę, że sprzeciw od decyzji kasatoryjnej zrealizuje cel szybszego załatwienia sprawy. Tym bardziej, że termin na wniesienie tego środka jest krótszy niż w przypadku skargi i wynosi 14 dni. Ponadto sprzeciw będzie rozpoznawany przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym.
Przyspieszyć postępowania może także instytucja zrzeczenia się odwołania. Zmiana ta jest odpowiedzią na postulaty zgłaszane szczególnie przez inwestorów w sprawach budowlanych. Kluczowe będzie w tym przypadku rzetelne pouczenie przez organ strony o skutkach zrzeczenia się odwołania, tj. utracie uprawnienia do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Jeżeli chodzi natomiast o postępowanie uproszczone, to jego cechą ma być ograniczone postępowanie dowodowe. W tym przypadku także ustawodawca daje narzędzie, ale nie określa rodzajów spraw, w których ten tryb znajdzie zastosowanie. Rozwiązanie to może potencjalnie przyspieszyć postępowanie. Mam jednak wątpliwości co do art. 35 par. 3a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca. Analogiczny czas ustawodawca przewiduje na zakończenie sprawy w trybie tradycyjnym (art. 35 par. 3 k.p.a.). Nie ma zatem różnicy w długości obydwu postępowań.
Z kolei w kwestii opcjonalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy spodziewać się kontroli zgodności tej zmiany z obowiązującym ustawodawstwem.
Większość dokonanych przez ustawodawcę zmian zmierza do realnego przyspieszenia postępowania administracyjnego. Jeżeli urzędy sprawnie zaczną stosować nowe przepisy, istnieje szansa na to, że będzie ono krótsze. W niektórych przypadkach, wpływ na czas zakończenia postępowania będą miały również strony, m.in. poprzez bezpośrednie zaskarżenie do sądu decyzji administracyjnej, co do której służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też zrzeczenie się odwołania.
Pozytywnie oceniam m.in. wprowadzenie instytucji ponaglenia, która w zaproponowanej przez ustawodawcę formie może w końcu stanowić sprawne narzędzie do przymuszenia organów do zakończenia długotrwale prowadzonych postępowań. Nowe przepisy k.p.a. obligują urzędników do przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia nie później niż w terminie 7 dni. Natomiast on w analogicznym czasie będzie musiał rozpoznać sprawę. Ważne, że w toku rozpoznawania ponaglenia organy będą przekazywały między sobą jedynie odpisy akt sprawy, a nie ich oryginały, jak dotychczas, co w praktyce również wydłużało postępowanie.
Cel 2: Partnerskie relacje między administracją a stronami

OPINIE CEL 2
Czy te przepisy spowodują, że relacje między administracją a stronami będą partnerskie?
Dr Karolina Wojciechowska, administratywistka z Uniwersytetu Warszawskiego
Nowe przepisy mogą spowodować, że pozycja strony wobec organu zyska więcej cech kontradyktoryjności. Sposobem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu – partnerskich relacji między organem a stroną, jest wprowadzenie do postępowania administracyjnego instytucji mediacji. Liczę na to, że sprawdzi się równie dobrze jak w postępowaniu cywilnym. Może ona doprowadzić także do przyspieszenia postępowania. Podobnie oceniam wprowadzenie zasady pewności prawa, która zakłada, że organ będzie przewidywalny dla strony, jeżeli wykształcił w danym rodzaju spraw praktykę stosowania prawa. Na uwagę zasługuje też przepis, który obliguje organ do wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Dzięki niemu nie będzie ona zaskakiwana wskazaniami co do tego, co mogła zrobić w toku postępowania, aby sprawa zakończyła się dla niej decyzją pozytywną. Jeżeli chodzi o rozstrzyganie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony, to o ile kierunek zmiany oceniam pozytywnie, to sformułowanie nowej zasady ogólnej k.p.a. pozostawia wiele do życzenia. Zgodnie z wprowadzanym art. 7a k.p.a. wątpliwości co do prawa mają być rozstrzygane na korzyść strony. Regulacja ta stanowi odpowiednik zasady in dubio pro reo z prawa karnego. Jednak liczba wyjątków od tej zasady: sporne interesy stron, interesy osób trzecich, na które wynik postępowanie ma bezpośredni wpływ, ważny interes publiczny, może uniemożliwić w praktyce jej stosowanie.
Konrad Młynkiewicz, radca prawny z Kancelarii Sadkowski i Wspólnicy
Mediacja jest instrumentem, który z powodzeniem wprowadzono w postępowaniu cywilnym, niemniej w administracji będzie służyła przede wszystkim wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Ma doprowadzić do lepszej komunikacji między stronami co powinno służyć kształtowaniu partnerskich relacji między urzędnikiem a petentem.
Trzeba jednak pamiętać, że skuteczność przepisów dotyczących mediacji czy zasad rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, będzie zależała głównie od podejścia urzędników.
Cel 3: Adekwatne kary administracyjne

OPINIE CEL 3
Czy nowe regulacje spowodują, że wymierzane kary administracyjne będą adekwatne?
W systemie prawa brakowało dotąd ogólnych regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W efekcie ich nakładanie cechował automatyzm, a finansowa odpowiedzialność była oderwana od winy sprawcy. Regulacje zawarte w dziale IVa znowelizowanego k.p.a. mają ten stan rzeczy zmienić.
Przede wszystkim nowe przepisy wskazują na okoliczności, które organ administracji jest zobowiązany wziąć pod uwagę przy wymierzaniu kary administracyjnej. Chodzi tu przykładowo o wagę i okoliczności naruszenia prawa, winę sprawcy czy wysokość korzyści, którą stronie przyniosło złamanie przepisów. To wszystko organ będzie musiał wziąć pod uwagę w sprawach, w których regulacje przewidują karę w określonych widełkach czy ustalają jej maksymalną wysokość. Dotąd brakowało jakichkolwiek regulacji, które pozwoliłyby w takich sytuacjach dopasować wysokość sankcji do indywidualnych okoliczności sprawy czy szczególnych cech osobistych sprawcy.
Nowością jest, że od 1 czerwca wyłączone będzie karanie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia prawa popełnionego wskutek działania siły wyższej. Taka regulacja wydaje się w państwie prawa naturalna, a jednak dotąd jej brakowało.
Wreszcie przepisy przewidywać będą w niektórych przypadkach możliwość, a niekiedy wręcz obowiązek, odstąpienia od nałożenia kary.
Oczywiście k.p.a. ustanawia tylko ramy prawne, w których działać będą organy stosujące prawo. Przy założeniu jednak, że nowe regulacje będą prawidłowo stosowane, powinny one zrealizować przyjęte przez projektodawców cele.