„Ustalenia planu miejscowego mogą wskazywać odmienne przeznaczenie i sposób zagospodarowania przestrzeni położonej pod i nad poziomem gruntu lub na różnych poziomach względem jego poziomu. W takim przypadku w planie miejscowym jednoznacznie określa się wysokość lub głębokość danego przeznaczenia”. Tak brzmieć ma projektowany artykuł 82 kodeksu urbanistyczno-budowlanego.

Przedwczesny optymizm

Większość prawników zajmująca się prawem budowlanym odczytała go jako zapowiedź bardzo ważnych i oczekiwanych od lat zmian legislacyjnych, które umożliwią wreszcie sprawne inwestowanie na gruntach stanowiących własność innego podmiotu, np. Skarbu Państwa. – Lektura tego przepisu przywodzi na myśli koncepcję tzw. własności warstwowej, która regularnie pojawia się nie tylko w dyskusjach prawniczych, lecz także przy okazji kolejnych prac nad nowelizacją kodeksu cywilnego – przyznaje Jerzy Sawicki, radca prawny w praktyce infrastruktury i energetyki Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Czym jest owa „własność warstwowa”? – W skrócie chodzi o to, żeby umożliwić realizację przedsięwzięć budowlanych na różnych poziomach gruntu – pod i nad jego powierzchnią – przez potencjalnie różnych inwestorów, z których każdy będzie dysponować niezależnym od siebie trwałym (tj. prawnorzeczowym) tytułem prawnym do gruntu, a raczej do jego wyodrębnionej w przestrzeni części – wyjaśnia mecenas Sawicki.

W taki oto sposób, jak tłumaczy ekspert, możliwa byłaby wielopłaszczyznowa zabudowa atrakcyjnych gruntów położonych w centrach miast, których potencjał deweloperski znacznie przekracza zakres ich obecnego wykorzystania (jak np. w przypadku linii średnicowej na warszawskiej Ochocie). Rozwiązanie powyższe byłoby zatem korzystne dla Polskich Kolei Państwowych. Dzięki prawu własności warstwowej łatwiejsze byłoby chociażby budowanie podziemnych parkingów – i to nie tylko pod drogami i innymi terenami publicznymi, lecz także pod nieruchomościami prywatnymi.

– Obecnie, wobec braku odpowiednich instytucji prawnych, realizacja takich projektów jest mocno utrudniona i wymaga swego rodzaju prawniczej ekwilibrystyki. Problemem jest zarówno finansowanie (kłopot z ustanowieniem zabezpieczenia w formie hipoteki – red.), jak i późniejsza komercjalizacja takich inwestycji – wskazuje adwokat Maciej Górski z Instytutu Badań nad Prawem Nieruchomości.

Prawnicy nadinterpretują

I choć wydawać by się mogło, że projektowany kodeks budowlany to idealne miejsce na wprowadzenie nowej instytucji, resort infrastruktury zaprzecza, by proponowane zmiany w zakresie przepisów regulujących ład przestrzenny miały stanowić podwaliny prawa własności warstwowej. – Nie mamy takich zakusów – mówi DGP Tomasz Żuchowski, wiceminister infrastruktury i budownictwa.

– W tym przepisie chcemy ująć wszystkie podmioty, których infrastruktura znajduje się na danym terenie. Na znacznej liczbie terenów nie tylko ten, kto jest właścicielem gruntu, jest właścicielem całości, np. wszystkiego, co jest w ziemi – tłumaczy minister Żuchowski.

Tak też resortowe zamiary odczytuje Kacper Piórecki, radca prawny z kancelarii Linklaters.

– Proponowane przepisy nie wprowadzą rewolucji, a jedynie przypomną gminom, że projektując plany miejscowe mogą „oderwać” się od powierzchni gruntu i projektować zabudowę w sposób trójwymiarowy, uwzględniający różne przeznaczenie na różnych wysokościach pod i nad powierzchnią gruntu – mówi mecenas Piórecki.

I przypomina, że już w obecnym stanie prawnym gminy niejednokrotnie przewidują w swoich planach miejscowych analogiczne postanowienia. – Przykładowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Okopowej w Warszawie (uchwała z 2011 r.) przewidziano m.in. „wykorzystanie części terenu nad tunelem ul. Towarowej dla uformowania (...) przestrzeni publicznej o monumentalnej skali zabudowy obrzeżnej, ale z dominacją funkcji placu pieszego i handlowego” – wskazuje mecenas Piórecki.

Minister Żuchowski przyznaje jednak, że jego resort pracował już nad uregulowaniem prawa własności warstwowej. W 2010 r. przedstawione były założenia ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych. Przewidywały one wprowadzenie nowego rodzaju nieruchomości mogącej stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności. Pod koniec 2013 r. do konsultacji społecznych przesłany został natomiast – już przez Ministerstwo Sprawiedliwości – projekt założeń zmian w kodeksie cywilnym. Przewidywał on wprowadzenie nowego ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa zabudowy. Na jego mocy możliwe miało być obciążenie nieruchomości gruntowej prawem do wzniesienia lub do korzystania z istniejących budynków lub innych urządzeń położonych nad lub pod powierzchnią nieruchomości gruntowej (art. 251 k.c.). Natomiast budynki i inne urządzenia wzniesione nad lub pod powierzchnią gruntu stanowić miały przedmiot własności zabudowcy (art. 253 k.c.). Oba projekty nie weszły nawet jednak pod obrady Sejmu.

– Najwyższy czas wrócić do tego tematu, który „odblokuje” inwestycyjnie atrakcyjne grunty w polskich miastach – puentuje mecenas Sawicki.