Nie może być tak, że w starej maszynie wymienia się silnik na nowoczesny, pozostawiając bez zmian zespoły z nim współpracujące w całości urządzenia. W związku z implementacją dyrektywy o zbiorowym zarządzaniu inne ustawy też będą wymagały nowelizacji.
Pojęcie organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub pokrewnymi do lat 90. ubiegłego wieku nie było znane ustawie. Same OZZ na rynku autorskim funkcjonują jednak od dawna. Ich tradycja sięga stu lat, a prototypem były podmioty zarządzające prawami do wystawień utworów scenicznych, wydań drukiem oraz wykonań publicznych, a następnie, po wynalezieniu radia i fonogramu, także do reprodukcji nagrań oraz nadań. Uregulowanie w polskim prawie statusu OZZ, w tym nadanie im wielu istotnych kompetencji, takich jak m.in. prawo do dochodzenia tantiem na rzecz współautorów utworów audiowizualnych, pośrednictwo w umowach o nadania czy reemisję bądź roszczenie o udostępnienie informacji lub dokumentów niezbędnych do dochodzenia należnych wynagrodzeń, świadczy o wykonywaniu przez nie niezwykle ważnej roli społecznej. Uregulowania te nie stanowią przywileju OZZ. Ułatwiają ochronę, przynajmniej w minimalnym stopniu, praw twórców. Jednocześnie umożliwiają użytkownikom uzyskanie łatwego dostępu do ogromnej liczby utworów i artystycznych wykonań na racjonalnych warunkach. Z drugiej strony OZZ poddano szczególnemu nadzorowi ministra kultury i dziedzictwa narodowego oraz nałożono na nie liczne obowiązki.
Wejście w życie ustawy o prawie autorskim z 1994 r. zawierającej przepisy o OZZ spowodowało naciski na nadanie tego statusu także rozmaitym stowarzyszeniom, które w rzeczywistości nie dysponowały odpowiednim zapleczem. Niestety, polityka resortu w udzielaniu zezwoleń była bardzo liberalna. Podstawowym błędem było, że decyzji nie uzależniano od wykazania przez dany podmiot, iż daje on rękojmię należytego wykonywania zbiorowego zarządzania (co zresztą ustawa stawiała jako podstawowy wymóg i więcej, przewidywała cofnięcie zezwolenia, w wypadku uporczywego naruszania tej zasady). Jednocześnie, co stanowi o demokratyzmie ujęcia systemu zbiorowego zarządzania, ustawa przewiduje pluralizm OZZ, tzn. dopuszcza możliwość udzielania zezwoleń więcej niż jednej organizacji w odniesieniu do danej kategorii praw i pól eksploatacji. Jest to zasada ważna, pozostawiającą uprawnionym wybór, komu zechcą powierzyć swoje prawa. Stwarza jednak i zagrożenie polegające na konfliktach kompetencyjnych pomiędzy OZZ, nie wspominając o tym, że pluralizm powoduje osłabienie poszczególnych organizacji, ich atomizację, co przekładać się może na zmniejszenie ich efektywności i podnosić koszty ich działania.
Przykładowo koszty kontroli rynku, dochodzenia ochrony, prowadzenia rozliczeń wynagrodzeń, są tym jednostkowo mniejsze, im większa jest liczba reprezentowanych podmiotów, które je ostatecznie ponoszą w formie potrąceń od należnych im, pobranych przez daną OZZ, wynagrodzeń.
W czasie, kiedy podejmowano decyzje o zezwoleniach na zbiorowe zarządzanie, pytałem jednego z ówczesnych decydentów, dlaczego nie uzależnia się ich od wykazania przez dany podmiot możliwości podołania zadaniom. A także od sprawdzenia, jak OZZ zamierza współpracować z innymi organizacjami działającymi na tych samych polach eksploatacji. Odpowiedź dobrze świadczyła o rozumieniu uwarunkowań sprawowania urzędu. Brzmiała mniej więcej tak: „A mogę odmówić udzielenia zezwolenia wobec tego, kim jest wnioskodawca”? I rzeczywiście, byłoby to, najoględniej mówiąc, niepraktyczne. W świetle tej odpowiedzi można zrozumieć, dlaczego wydano zezwolenia także podmiotom, które dopiero miały powstać, zakresy zezwoleń nie tylko nie składały się na mającą szansę funkcjonować całość, ale nawet nie zadbano o synchronizację i jednoznaczność.
I tak w połowie lat 90. rozpoczęło „działalność” kilkanaście OZZ, w większości słabych, bez doświadczeń, technicznego zaplecza, wykwalifikowanego personelu, praktycznie niezdolnych do wykonywania swoich podstawowych zadań. Przyczyna była prosta: sprawne działanie wymaga inwestycji w odpowiednio wyspecjalizowany personel, sprzęt, a także w prowadzenie polityki podejmowania procesów sądowych o znaczeniu precedensowym, tzn. zmierzających do budowania świadomości konieczności respektowania prawa autorskiego. Jest to wyjątkowo delikatne zadanie, zważywszy że procesy są kosztowne i długo trwają (zwłaszcza w naszej ojczyźnie, gdzie sądy rychliwe zdecydowanie nie są). Skutki tamtej polityki odczuwamy do dziś. Cóż, był to czas, w którym pomysłodawcom wielu inicjatyw towarzyszyło przeświadczenie, że pieniądze leżą na ulicy i wystarczy się po nie schylić. Tyle że nie znano adresu tej ulicy, a w mniejszej wadze były kompetencja i solidna praca.
Dlatego obecnie ważną sprawą jest współpraca pomiędzy OZZ. Ma ona znaczenie dla uprawnionych, ale także i dla użytkowników. Pozwala na zespolenie możliwości, większą efektywność, a także na uniknięcie sytuacji, w której każda z istniejących OZZ z osobna domaga się od tego samego użytkownika zawarcia umowy licencyjnej obejmującej jej repertuar. Jest to szczególnie kłopotliwe w przypadku umów blokowych dotyczących znacznej liczby utworów (kiedy użytkownik często nie jest w stanie z góry określić, z których utworów i kiedy będzie korzystał).
Doniosłym zagadnieniem z punktu widzenia zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi jest system zatwierdzania tabel wynagrodzeń i działania Komisji Prawa Autorskiego. Pierwotnie obowiązująca w tym zakresie regulacja zmieniona została nowelą z 2010 r. Impulsem był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2006 r. uznający za niekonstytucyjny dotychczasowy system zatwierdzania tabel. TK zakwestionował w istocie jeden element obowiązującego wówczas systemu – moim zdaniem zresztą niebędący, wbrew temu, co się na ogół uważa – wcale konsekwencją błędnego pierwotnego ujęcia art. 108 ust. 3 prawa autorskiego. Oczywista wadliwość wynikała z praktyki przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż postępowanie o zatwierdzanie tabel toczy się jedynie z udziałem wnioskodawcy, a więc bez innych OZZ funkcjonujących na tym samym polu i mających w zatwierdzeniu danych tabel interes prawny.
Nawet jeżeli kwestia ta powinna być wyraźnie uregulowana i uznano, że nie wystarczy dokonanie nowej wykładni, nowelizację można było przeprowadzić bardzo prosto: poprzez uzupełnienie przepisu uznanego za niekonstytucyjny o kwestię udziału w postępowaniu zatwierdzeniowym innych OZZ. Zamiast tego ze znacznym opóźnieniem uchwalono nowelę, której zapisy skutecznie uniemożliwiły sprawne funkcjonowanie systemu. Tekst, w sumie dosyć obszerny i obarczony wieloma podstawowymi wadami, był przedmiotem zasadniczych korekt dopiero w stadium prac senackich. Niestety, nie wszystkie poprawki doczekały się rozpatrzenia. Tu jednak dotykamy szerszego zagadnienia, mianowicie zasad prac parlamentarnych nad projektami ustaw.
Stajnia wciąż nieposprzątana
Skutki rażąco wadliwej nowelizacji prawa autorskiego przyjętej w 2010 r. można porównać jedynie do mitycznej stajni Augiasza. Od początku było wiadomo, że regulacja ta wymaga pilnej zmiany. Do dziś nie zrobiono jednak niczego. Konieczność podjęcia prac jest sprawą szczególnie aktualną, zważywszy że polski ustawodawca stanął przed nowym i niezwykle rozległym zadaniem, a mianowicie implementacją dyrektywy o zbiorowym zarządzaniu (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/26/UE). Dość przytoczyć, że regulacja objęta dyrektywą przekracza objętością obowiązującą ustawę autorską, a przecież o skali zadania nie decyduje jedynie rozmiar tekstu. Do tego dochodzi ważne pytanie o to, jakie zagadnienia w związku z implementacją będą wymagały równoległej nowelizacji. Nie może przecież być tak, że w starej maszynie wymienia się silnik na nowoczesny, pozostawiając bez zmian zespoły z nim współpracujące w całości urządzenia. Warto też wspomnieć, że terminy na wdrożenie dyrektywy formalnie rzecz biorąc już upłynęły. Stawia to Polskę wobec ustawodawcy europejskiego w bardzo trudnej sytuacji.
Szczególną kwestią jest to, w jakim zakresie implementując obligatoryjne postanowienia dyrektywy, w kwestiach pozostawionych do rozwiązania członkom Unii, można i należy zachować te przyjęte w naszym prawie ujęcia oryginalne, które zdały egzamin. Mam tu przede wszystkim na myśli rozwiązania chroniące nasz rynek autorski przed „amerykanizacją” systemu zbiorowego zarządzania, która polega na traktowaniu utworów i artystycznych wykonań jak zwykłe towary i usługi podlegające regułom konkurencji. Bez oglądania się na interes rodzimej kultury i konieczność ochrony repertuarów lokalnych, których istotą jest niezastępowalność.
System zatwierdzenia tabel wynagrodzeń i działania Komisji Prawa Autorskiego oraz współpracy OZZ stanowią zagadnienia centralne, które muszą być uregulowane w ramach implementacji dyrektywy. Pierwsze dwie sprawy są osobnym i bardzo obszernym zagadnieniem i zasługują na odrębne omówienie. Dalszy wywód poświęcony zostanie jedynie współpracy OZZ.
Wola współpracy
Generalnie rzecz biorąc, do nawiązywania współpracy pomiędzy OZZ – działającymi zarówno na tych samych polach eksploatacji i w odniesieniu do tych samych kategorii dóbr, jak na tym samym polu w odniesieniu do różnych dóbr: np. utworów i artystycznych wykonań – nie trzeba regulacji ustawowej. Jest to kwestia dobrej woli organizacji zainteresowanych współpracą, a także ich rozumienia uwarunkowań tej działalności. Racjonalnie podchodząc do sprawy, współpraca OZZ jest po prostu nakazem zdrowego rozsądku. W praktyce okazuje się jednak, że współpracy nie tylko nie ma, ale jej miejsce często zajmują mniej lub bardziej skrywane konflikty. Niestety, praktyka pokazuje, że warunki koegzystencji w zakresie zbiorowego zarządzania w licznych przypadkach wyznacza nie prawo i racjonalność, a przede wszystkim niski poziom dobrej woli OZZ. Jeżeli w jakimś zakresie choćby jednej z organizacji brakuje dobrej woli współpracy, dany segment zarządzania nie ma szans na racjonalne i respektujące wzajemne prawa działanie. Teoretycznie patologiczne sytuacje w tym zakresie powinny prowadzić do podjęcia postępowań o cofnięcie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie wobec uporczywego wykonywania go w sposób nienależyty. Jest to jednak procedura trudna do realizacji w praktyce, a przede wszystkim długotrwała.
Kwestia współpracy OZZ podjęta została w nowelizacji ustawy z 2010 r. Określenia „podjęta”, zamiast „dokonana” lub „przeprowadzona”, używam dlatego, że sens postanowień noweli z 2010 roku w tym zakresie jest trudny do zrozumienia.
Dodany do ustawy art. 1071 w ust. 1 stanowi, że OZZ mogą zawierać porozumienia dotyczące udzielania licencji na korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych oraz poboru wynagrodzeń z tytułu tego korzystania na zasadach określonych w tych porozumieniach. I tu nasuwa się pierwsza wątpliwość: co do potrzeby dodania w ustawie takiego postanowienia. Nie było przecież do czasu wejścia w życie tego przepisu zakazu zawierania porozumień o współpracy. Prawo nie wykluczało współpracy, zresztą była ona śladowo podejmowana. Jeśli zaś takie porozumienie zawarto (co stanowiło w praktyce ewenement), to na jakich zasadach współpraca miałaby się odbywać, jeśli nie na określonych w tych zawartych porozumieniach?
Omawiana regulacja jest jednak potrzebna, tyle że nie tak ujęta. Otóż problem jest nie w dopuszczalności zawarcia porozumienia o współpracy OZZ, ale w tym, czy na jego podstawie reprezentująca umawiających się organizacja może korzystać z uprawnień ustawowych (domniemań, roszczeń) w zakresie należącym do sfery prawnej poszczególnych porozumiewających się OZZ, np. w postępowaniu przed sądem. Należy zatem przyjąć, że przytoczone postanowienie nie stanowi jedynie pustej deklaracji, pozbawionej znaczenia prawnego, a daje podstawę np. do dochodzenia roszczenia informacyjnego na rzecz porozumiewających się organizacji lub dochodzenia skutków bezprawnego korzystania, choć nie stanowi to „udzielania licencji” na korzystanie z dóbr objętych współpracą, o którym przepis literalnie stanowi. Należy tu zatem dać pierwszeństwo wykładni systemowej i celowościowej. Poza rozważaniami pozostawić natomiast należy pytanie, czy można było kwestie uregulować w sposób bardziej jasny.
Omawiany przepis dotyczący współpracy OZZ jest bardzo rozbudowany. Niestety, jego korespondencja ze stanem potrzeb budzi już nie tylko wątpliwości, ale przede wszystkim zdumienie.
W ust. 2 wprowadzono obowiązek zawierania porozumień dotyczących wspólnego „poboru” wynagrodzeń na polu odtwarzania w zakresie praw pokrewnych, jeżeli wynikają z zatwierdzonych tabel wynagrodzeń. Stanowi to istotne i niezrozumiale ograniczenie. Dlaczego współpraca ma dotyczyć jedynie odtworzeń, dlaczego tylko w odniesieniu do praw pokrewnych, a więc praw artystów wykonawców i producentów nagrań dźwiękowych i audiowizualnych, dlaczego tylko wówczas, gdy zatwierdzono tabele wynagrodzeń z uwzględnieniem, których umowy o współpracę mają być zawierane?
Przede wszystkim nasuwa się pytanie, dlaczego z tej współpracy wyeliminowano OZZ reprezentujące prawa autorów. Czym istotnie współpraca odnosząca się do odtworzeń różni się od ewentualnej współpracy na innych polach, np. nadań, reemisji, zwielokrotnienia, dochodzenia opłat z tytułu kopiowania utworów dla własnego użytku osobistego, a przede wszystkim, czym się różni od realizacji tych praw w odniesieniu do autorów i skąd ten przymusowy mariaż artystów i producentów nagrań? Komu i o co tu chodziło?
Materiały legislacyjne, właściwie nieistniejące, nie dają podstaw do odpowiedzi na to pytanie. Można się jej jedynie domyślać, podziwiając jednocześnie skuteczność działania zainteresowanych lobby. Ale to nie wszystko.
Z ust. 2 omawianego przepisu wynika, że wspólny pobór powinien polegać na wyznaczeniu jednej spośród umawiających się OZZ (a więc organizacji artystów i producentów) albo mogą one... „wyznaczyć inny podmiot”, który w ich imieniu będzie te czynności wykonywać w oparciu o udzielone zezwolenia i pełnomocnictwa. Takim wyznaczonym podmiotem może być zatem także np. kancelaria adwokacka lub przedsiębiorstwo windykacyjne działające w oparciu o pełnomocnictwa i „udzielone zezwolenia”. O jakich zezwoleniach tu mowa i komu udzielonych, czy dotyczy to „transferu” uprawnień wynikających z udzielonych poszczególnym umawiającym się OZZ zezwoleń na zbiorowe zarządzanie? Tego nie wiadomo, choć zapewne tak rozumiał to sformułowanie tajemniczy autor noweli, którego nazwiska nigdy zresztą nie ujawniono. W każdym razie łatwo zauważyć, że sferę odtworzeń praw pokrewnych w konsekwencji wyprowadzono w całości (a w każdym razie stworzono możliwość wyprowadzenia) z systemu zbiorowego zarządzania, nadając jej charakter ściśle komercyjny.
Najpierw powinna nastąpić implementacja
Obowiązek współpracy OZZ w odniesieniu do poboru wynagrodzeń z pola odtworzeń praw pokrewnych obwarowany został ponadto szczególnego rodzaju sankcją. Jeżeli mianowicie działające w tym zakresie OZZ nie zawarły porozumienia o wspólnym poborze wynagrodzeń w terminie sześciu miesięcy, minister kultury i dziedzictwa narodowego ma obowiązek – po wysłuchaniu OZZ, których to dotyczy, stowarzyszeń artystów wykonawców, producentów i organizacji użytkowników – wyznaczyć OZZ, kierując się zapewnieniem efektywności oraz skuteczności i prawidłowości tego poboru.
Jak można było z góry założyć, do uzgodnienia umocowanej do poboru OZZ nie doszło. Wobec tego minister uruchomił (bo musiał) wspomniane postępowanie. Zgłosiły się do niego dwie organizacje: STOART (jedna z organizacji zrzeszających artystów wykonawców) oraz ZPAV (organizacja zrzeszająca producentów audio-wideo). Po przeprowadzeniu, dosyć drobiazgowo zaprogramowanego konkursu wskazany został STOART. ZPAV złożył od tej decyzji odwołanie (wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy przez Ministra, które poparł SAWP i STL. Rozpatrywanie sprawy jest w toku.
Wszystko to rozgrywa się dosłownie w przededniu skierowania do konsultacji projektu dyrektywy o zbiorowym zarządzaniu, która – jak powiedziano – spowoduje zasadniczą zmianę modelu działania w Polsce zbiorowego zarządzania, w tym doprowadzi do zredefiniowania pojęcia OZZ oraz zasad ich działania. Nasuwa to dwa fundamentalne pytania.
1. Czy jest racjonalne, aby – wyprzedzając implementację dyrektywy i uprzedzając stan, który powstanie w jej wyniku – wskazywać OZZ administracyjnie umocowaną do dochodzenia wynagrodzeń z tytułu odtworzeń?
2. Czy wobec świadomości wad obecnego uregulowania dotyczącego kwestii wskazania OZZ do poboru wynagrodzeń z odtworzeń nie byłoby bardziej właściwe przeprowadzanie pierwej implementacji dyrektywy i zmian w prawie związanych z tą implementacją, a dopiero na gruncie nowego stanu prawnego – którego przecież należy się spodziewać w bardzo krótkim czasie – dokonać wskazania OZZ, z uwzględnieniem tych nowych zasad?
Nie powinno budzić wątpliwości, że nie tylko zasady współpracy OZZ, lecz także całość systemu zbiorowego zarządzania, a przede wszystkim zatwierdzania tabel wynagrodzeń i działania Komisji Prawa Autorskiego, wraz z regulacją omówionego wskazania OZZ, wymagają gruntownej zmiany. W obecnym kształcie przepisy te nie mają szansy na korelację ze stanem prawnym, który będzie obowiązywał po wdrożeniu dyrektywy.
Przy okazji jej wdrażania niezbędna jest w szczególności reforma zasad współpracy OZZ. Uregulowanie dotyczące współpracy powinno obejmować jeżeli nie całość obszaru zbiorowego zarządzania (tzn. wszystkie pola eksploatacji objęte zezwoleniami na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi, a więc zarówno prawa autorskie, pokrewne, jak i opłaty przewidziane w ustawie), to przynajmniej te pola, na których dochodzi do zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Organizacją umocowaną do zastępowania powinna być jedna z zainteresowanych OZZ. Usunąć należy możliwość wskazania „innego podmiotu”.
Musi być jasne, że taka wskazana OZZ musi podlegać kontroli w zakresie powierzania reprezentacji. Powinno być też jasno przesądzone, że wskazanie (w drodze porozumienia OZZ lub w wyniku decyzji administracyjnej) powinno obejmować także dochodzenie roszczeń z tytułu należnych wynagrodzeń lub opłat oraz wnioskowanie o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń, a nie tylko ich „pobór”, co stanowi określenie opisowe i pozbawione precyzji.
Minister ma ustawowy obowiązek ponownego rozpatrywania sprawy o wskazanie OZZ. Zainteresowane OZZ, jak i resort, nie wspominając o innych podmiotach, dla których decyzja ta mieć będzie skutki prawne, powinny być zainteresowane jej racjonalnością, a nie tworzeniem po raz kolejny sytuacji, w której powstanie stan, o którym z góry wiadomo, że będzie jedynie źródłem nowych trudności. W obecnej sytuacji ostateczne rozstrzygnięcie w toczącym się postępowaniu o wskazaniu OZZ na podstawie obecnego uregulowania spowodowałoby znaczne szkody. Uzasadnia to wniosek, że należy w pierwszej kolejności doprowadzić do zmiany przepisów dotyczących współpracy OZZ, a o wskazaniu jednej z nich rozstrzygnąć dopiero na podstawie nowych zasad wydanych w ramach prac implementujących do naszego prawa dyrektywę o zbiorowym zarządzaniu oraz na podstawie związanej z tą implementacją niezbędną nowelizacją ustawy.
Czy zainteresowane organizacje zdecydują się na zgodne stanowisko co do przyjęcia takiej kolejności?
Współpraca pomiędzy OZZ jest sprawą kluczową. Ma znaczenie zarówno dla uprawnionych, jak i dla użytkowników. Pozwala na większą efektywność podmiotów, a także na uniknięcie sytuacji, w których każda z istniejących organizacji domaga się od tego samego użytkownika zawarcia umowy licencyjnej obejmującej jej repertuar.
