W założeniu rządowego projektu nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw konstrukcja prawna sprzeciwu od decyzji ma skuteczniej niż dotychczas chronić interes prawny jednostki przy jednoczesnym przyspieszeniu postępowania administracyjnego i sądowego.
Jednak z uwagi na to, że oparta jest na błędnych założeniach o charakterze systemowym, przekształci się w swoje przeciwieństwo.
Przerzucanie odpowiedzialności
Począwszy od wejścia w życie k.p.a., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, krytycznie oceniano zbyt szerokie ujęcie przesłanek, które upoważniały organ administracji do wydawania decyzji kasacyjnych, stanowiących wyjątek od zasady orzekania co do meritum w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Dlatego też na przestrzeni ostatnich lat dopuszczalność wydawania decyzji kasacyjnych przez organ odwoławczy ulegała stopniowemu ograniczeniu, chroniąc w ten sposób prawne interesy jednostek. Jednak nigdy dotychczas w praktyce legislacyjnej nie zaproponowano rozwiązania prawnego, które przerzuca na sądy administracyjne odpowiedzialność za dysfunkcjonalność regulacji procesowej k.p.a., tworząc skróconą, a przy tym hybrydową w swej konstrukcji procedurę sądowoadministracyjną.
Rządowy projekt pomija to, że w aktualnym stanie prawnym sądy administracyjne poddawały i poddają kontroli zgodności z prawem decyzje wydawane na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. Niejednokrotnie uchylając te decyzje z powodu nierozstrzygnięcia przez organ odwoławczy istoty sprawy administracyjnej. Sądy, orzekając w tym przedmiocie, sięgają także do aspektów materialnoprawnych, albowiem tylko w ten sposób mogą poddać pełnej kontroli przedmiot sprawy oraz zasadność kasacyjnego jej rozstrzygnięcia.
Błędne ograniczenie
Nowe ujęcie art. 138 par. 2 k.p.a. formułuje przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, ale to nie oznacza, że sąd, badając zasadność wniesionego sprzeciwu, może pominąć aspekt materialnoprawny. Jest tak dlatego, że ocena prawna rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy nie ma wyłącznie charakteru formalnego, tylko jest osadzona w realiach prawnych konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Dlatego, wbrew twierdzeniom autorów uzasadnienia projektu zmian, faktycznie sprzeciw nie byłby ograniczony pod względem zakresu przedmiotowego wyłącznie do kwestii natury formalnej. A skoro tak, to proponowany krótki termin wniesienia sprzeciwu jest pozbawiony faktycznego merytorycznego uzasadnienia. Ponadto ograniczenie podstawy uchylenia przez sąd decyzji kasacyjnej do naruszenia tylko art. 138 par. 2 k.p.a. przy jednoczesnym pominięciu zaproponowanego nowego par. 2a – dodanego do art. 138 – może spowodować powstanie sprzeczności pomiędzy wyrokiem sądu a wytycznymi udzielonymi organowi I instancji przez organ odwoławczy. Co więcej, wytyczne te nie będą już podlegały sądowej kontroli.
Naruszona gwarancja
Z kolei z zaproponowanego art. 64b par. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że do sprzeciwu znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w nowym art. 64c par. 3 p.p.s.a. wskazano, że w razie nieuwzględnienia sprzeciwu przez organ odwoławczy jest on przekazywany sądowi z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania sprzeciwu. W ten sposób organ odwoławczy został zwolniony z obowiązku odniesienia się do sformułowanych w sprzeciwie zarzutów. To rozwiązanie łamie dotychczas obowiązujący standard kultury prawnej, zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi nie tylko wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, ale też z odpowiedzią na skargę. Umożliwia to organowi przedstawienie swoich racji i obronę stanowiska zajętego w decyzji, a jednocześnie zwiększa bezpieczeństwo prawne strony.
Wysoce kontrowersyjne co do swojej zasadności jest też rozwiązanie zaproponowane w art. 64b par. 3 p.p.s.a., stosownie do którego w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie będzie znajdował zastosowania art. 33 par.1 p.p.s.a. (przepis ten zapewnia obligatoryjne uczestnictwo w postępowaniu przed sądem administracyjnym wszystkim podmiotom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi).
Nowe rozwiązanie pozbawi prawa do uczestnictwa w postępowaniu sądowym osoby, które mają w tym niewątpliwy interes prawny. Podmioty takie nie zostaną nawet zawiadomione o wszczęciu postępowania przed sądem i nie będą mogły bronić swoich racji. Do tej pory naruszenie przez sąd art. 33 par. 1 p.p.s.a. powoduje istotne negatywne konsekwencje w postaci nieważności postępowania (art. 183 par. 2 pkt 5 p.p.s.a. – pozbawienie strony możności obrony swoich praw).
Kłopotliwy skład
Dalsze wątpliwości związane są z brzmieniem art. 64c par. 6 p.p.s.a. Nałożył on na sąd obowiązek rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu sprzeciwu do decyzji w sytuacji, jeżeli organ nie przekazał sądowi tego sprzeciwu mimo wymierzenia grzywny. W analogicznej sytuacji, w odniesieniu do skargi, do której odsyła art. 64b par. 2 p.p.s.a. (do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze), sąd ma możliwość, a nie obowiązek rozpoznania sprawy na podstawie tylko nadesłanego odpisu skargi (art. 55 par. 2 p.p.s.a.). W praktyce sądy korzystają z tej możliwości niezmiernie rzadko z uwagi na to, że brakuje zupełności materiału dowodowego do oceny i podjęcia rozstrzygnięcia, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W odniesieniu do sprzeciwu sądy nie będą miały jakiegokolwiek wyboru i zostaną zmuszone do wyrokowania w oparciu o sam tylko odpis sprzeciwu, który zgodnie z art. 64b par. 1 p.p.s.a. powinien poza elementami właściwymi dla każdego pisma w sprawie zawierać tylko wskazanie zaskarżonej decyzji z żądaniem jej uchylenia, a także oznaczeniem stron i organu.
Zgodnie z art. 64d par. 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, a zatem stosownie do art. 16 par. 2 p.p.s.a. w składzie jednoosobowym. Jednakże sąd może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, o czym stanowi art. 64d par. 2 p.p.s.a., a więc w składzie trzyosobowym (art. 16 par. 1 p.p.s.a.). To oznacza, że po to, by sprawdzić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, można będzie zaangażować sąd w składzie trzech sędziów. Jakie jest ratio legis tego rozwiązania, skoro wedle założeń projektodawców ograniczony zakres przedmiotowy sprzeciwu i jego wyłącznie formalny charakter mają sprzyjać rozpoznawaniu spraw na posiedzeniu niejawnym i przyspieszeniu postępowania?
Problemem, którego nie dostrzegł projektodawca rozwiązań, jest także kwestia związania sądu administracyjnego, w kolejnym postępowaniu dotyczącym skargi na decyzję, oceną prawną sformułowaną w wyroku zapadłym w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu.
Niekonstytucyjne rozwiązanie
Ponadto w p.p.s.a. jest już instytucja procesowa nazwana sprzeciwem – jest to środek zaskarżenia, który przysługuje od zarządzeń i postanowień wydawanych przez referendarza sądowego. Wprowadzenie nowej kategorii sprzeciwu jako środka prawnego przysługującego od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego spowoduje zamęt co do znaczenia i funkcji zupełnie odrębnych instytucji postępowania sądowego.
Rozstrzygnięcia sądu mogą być następujące: uwzględnia sprzeciw i uchyla decyzję kasacyjną bądź też nie uwzględnia sprzeciwu, a zatem sprzeciw oddala. Zaskakujące jest to, że od żadnego z tych rozstrzygnięć nie przysługuje środek odwoławczy. Wzbudza to uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności zaproponowanego rozwiązania, szczególnie w świetle art. 176 ust. 1 konstytucji.
Nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem projektu, że postępowanie sądowe dotyczące sprzeciwu ma charakter wyłącznie formalny i z uwagi na to nie jest objęte konstytucyjnym standardem dwuinstancyjności postępowania sądowego. Tak jak w przypadku skarg na inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, w tym bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, sprzeciw będzie prowadził do oceny legalności zaskarżonej decyzji, skutkując bądź wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, bądź oddaleniem sprzeciwu. Taka ocena legalności z całą pewnością jest – zgodnie z art. 175 ust. 1 konstytucji – sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości.