Jedna strona sporu jest reprezentowana, druga może co najwyżej zająć miejsce w ławce dla publiczności. Tak zaczynają wyglądać posiedzenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Eksperci wskazują, że ograniczanie głosu społecznego w sądach nie służy nikomu: ani obywatelom, którzy czują, że ich opinia nie ma znaczenia, ani sądom, do których Polacy tracą zaufanie.
Są zgodni, że piłka jest po stronie ustawodawcy, który powinien pomyśleć nad zmianą przepisów obowiązujących od kilkunastu lat. Te bowiem nie przystają do współczesnej roli trzeciego sektora.
Sądowa ruletka
Kilkanaście dni temu NSA w powiększonym składzie wydał jedną z najważniejszych uchwał ostatnich lat, dotyczącą interpretacji przepisów ustawy o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.). Równie ciekawe jednak było to, co działo się jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Na sali sądowej zjawił się bowiem radca prawny dr Marcin Górski, który chciał na podstawie art. 33 par. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) reprezentować organizację społeczną zrzeszającą przedsiębiorców z branży hazardowej. W ostatnich latach NSA dość jednomyślnie uznawał, że przepis ten nie pozwala na to, aby organizacja społeczna występowała w charakterze uczestnika postępowania, gdy uchwała wydawana jest w trybie abstrakcyjnym (a tak właśnie było w tym przypadku: z wnioskiem o rozstrzygnięcie rozbieżności w orzecznictwie wystąpił bowiem prezes NSA).
Zdaniem dr. Górskiego jednak w ostatnim czasie zmieniła się rzeczywistość. I o ile jeszcze kilka miesięcy temu można było uznać, że obecny na sali sądowej prokurator reprezentuje interes publiczny, o tyle odkąd podlega on w praktyce ministrowi sprawiedliwości (od 4 marca), czyli politykowi, obawy o obiektywizm mogą być uzasadnione.
– Istnieje ryzyko, że prokurator będzie reprezentował interes rządu, podczas gdy w sprawach takich jak przepisy ustawy hazardowej mamy do czynienia ze sporem rządu z przedsiębiorcami – wskazywał Górski.
NSA nie podzielił jego uwag, więc ostatecznie organizacja, którą chciał reprezentować, nie mogła się wypowiedzieć przed sądem na temat oczekiwanego brzmienia uchwały.
Zadanie dla władzy
Eksperci przyznają, że źle się dzieje, gdy organizacje społeczne nie mogą zabrać głosu.
Robert Krasnodębski, partner w kancelarii Weil, zaznacza, że jest sceptyczny co do konieczności zmiany linii orzeczniczej NSA z tego powodu, że prokurator obecny na sali podlega komuś innemu niż dotychczas.
– Nie mieszajmy sądu administracyjnego i kwestii prawnych do polityki i koncepcji funkcjonowania prokuratury – przestrzega. Jednocześnie jednak przyznaje, że warto przyjrzeć się przepisom p.p.s.a.
– Nie znajduję bowiem żadnego racjonalnego powodu – poza wykładnią literalną, na którą powołuje się NSA – aby nie dopuszczać organizacji społecznych w charakterze uczestników – twierdzi. I tłumaczy, że ani nie powoduje to kosztów, ani nie wydłuża zbytnio postępowania. W praktyce więc sąd zapoznałby się z jednym pismem więcej oraz przez kilka minut wysłuchał stanowiska pełnomocnika organizacji wyrażonego na posiedzeniu.
Podobnie uważa radca prawny Jerzy Kozdroń, były wiceminister sprawiedliwości. Jego zdaniem linia orzecznicza, która zarysowała się w NSA, jest antyobywatelska. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że ustawodawca od pewnego czasu coraz bardziej dostrzega znaczenie organizacji społecznych i przyznaje im nowe uprawnienia.
– Ale daleki jestem od obwiniania sędziów za tę sytuację. Stosują wykładnię literalną, więc ich rozumiem. Sędzia nie jest od robienia wygibasów prawnych, aby tylko za wszelką cenę z nie najlepszego przepisu wyinterpretować słuszne rozwiązanie – podkreśla Jerzy Kozdroń.
Wniosek jest więc prosty: regulacjom ograniczającym trzeciemu sektorowi prawo do zajęcia stanowiska przed NSA powinien przyjrzeć się ustawodawca.
Niespójność regulacji
Zdaniem fachowców potrzeba jest tym większa, że obecne przepisy są zwyczajnie niespójne. Po pierwsze – co podkreśla mecenas Robert Krasnodębski – można mieć uzasadnione wątpliwości, dlaczego z przepisów p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej przy konkretnej sprawie jest możliwe, zaś w trybie abstrakcyjnym już nie. Zwłaszcza że te drugie są znacznie istotniejsze dla kształtującej się linii orzeczniczej i tego, jak potem będą orzekały sądy. O ile bowiem orzeczenie wydane w konkretnej sprawie nie wiąże sądów w innych postępowaniach, o tyle celem uchwały wydanej abstrakcyjnie jest właśnie rozstrzygnięcie wątpliwości sędziów orzekających na co dzień w sprawach danego typu.
Po drugie, w ostatnich latach proobywatelskie podejście prezentuje także Sąd Najwyższy, który dopuszcza organizacje społeczne.
– Jako prawnik oczywiście zdaję sobie sprawę, że inna jest podstawa prawna działania SN, a inna NSA, ale obywatele mają prawo tego nie wiedzieć. A jednocześnie nie znajduję uzasadnienia dla sytuacji, gdy w takiej kwestii jak udział trzeciego sektora w postępowaniu mamy inną sytuację w SN, a inną w NSA – twierdzi minister Kozdroń.
Czy postulaty eksperckie będą mogły liczyć na zrozumienie rządu? W październiku 2015 r. opisywaliśmy na naszych łamach postanowienie Sądu Najwyższego, który jednoznacznie wskazał, że organizacje społeczne powinny mieć możliwość zajęcia swojego stanowiska przed sądem przy abstrakcyjnym wydawaniu uchwały („Sąd Najwyższy wzmocnił pozycję organizacji społecznych”, DGP nr 203/2015).
– To jedyna możliwa wykładnia zgodna ze zdrowym rozsądkiem – komentował wówczas obecny wiceminister sprawiedliwości dr Marcin Warchoł, wówczas pracownik biura rzecznika praw obywatelskich.
Minister Warchoł wskazywał, że ograniczanie praw organizacji społecznych w oczywisty sposób prowadziłoby do unicestwienia jawności postępowania i stanowiło ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu.
Pewne wątpliwości ma jednak Stanisław Piotrowicz, przewodniczący sejmowej komisji sprawiedliwości i praw człowieka.
– Musimy się zastanowić nad tą sprawą, ale mam obawy, czy rzeczywiście organizacje społeczne zawsze są najwłaściwszymi podmiotami do pośrednictwa między sądem a obywatelami – zastrzega.
– Poza tym jest ich bardzo dużo. W efekcie mogłoby się okazać, że w niektórych sprawach dopuszczenie wszystkich zainteresowanych mogłoby wyraźnie spowolnić postępowanie – dodaje poseł.