Materializują się zapowiedzi sprzed kilku miesięcy o uproszczeniu i skróceniu rządowego procesu legislacyjnego - pisze dr Dawid Sześciło.
Od początku kadencji obecnego parlamentu najważniejsze i najbardziej kontrowersyjne inicjatywy rządzącej większości (z wyjątkiem programu 500 plus) wchodziły na ścieżkę legislacyjną jako projekty poselskie. Przyczyna była prosta – rządowy proces decyzyjny był zbyt skomplikowany, a przede wszystkim na tyle czasochłonny, że zahamowałyby legislacyjny blitzkrieg. Już jednak kilka tygodni po wyborach pojawiły się zapowiedzi, że w niedługiej perspektywie rządowy proces legislacyjny czeka rewolucja.
Idea ta właśnie nabiera realnego kształtu. Na stronach Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pojawił się projekt zmian w regulaminie pracy rządu. Po pierwsze, zakłada on rezygnację z wymogu przygotowywania dla każdego projektu ustawy założeń, których przyjęcie przez Radę Ministrów poprzedzało podjęcie prac nad właściwym tekstem projektu. Po drugie, ocena skutków regulacji nie będzie już obejmowała tzw. testu regulacyjnego, czyli wstępnego rozpoznania, czy dany projekt wymaga regulacji i na kogo może ona ewentualnie wpływać. Po trzecie, zrezygnowano z wyraźnego przypisania szefowi KPRM odpowiedzialności za koordynację procesów oceny skutków regulacji. Po wejściu w życie znowelizowanego regulaminu pracy rządu będzie mógł się tym zajmować inny, wyznaczony członek Rady Ministrów.
Te trzy zabiegi wystarczą, by mówić o faktycznym demontażu modelu tworzenia prawa wprowadzonego reformą regulacyjną z 2009 r. Jej celem było podniesienie jakości „produkcji legislacyjnej”, uczynienie procesu tworzenia prawa bardziej przejrzystym oraz zahamowanie inflacji prawa. Ostatniemu celowi miał służyć zwłaszcza test regulacyjny i bardziej uporządkowana i oparta na dowodach procedura oceny skutków regulacji, oparta na założeniu, że regulacja ustawowa powinna być ostatecznym, a nie podstawowym narzędziem rozwiązywania problemów społecznych czy gospodarczych.
Czy model ten zawiódł, skoro rząd dąży do wycofania się z niego? Jeśli zajrzymy do uzasadnienia projektu zmian w regulaminie pracy Rady Ministrów, nie znajdziemy na to żadnych dowodów. Bardzo oszczędne uzasadnienie razi brakiem poważnej argumentacji. Czytamy, że mimo obowiązywania zasady opracowywania projektów ustaw na podstawie założeń „(...) nadal wiele rządowych projektów ustaw jest opracowywanych bez uprzedniego przyjęcia założeń. Uprzednie uzgodnienie projektu założeń nie przyczynia się też do skrócenia łącznego czasu niezbędnego do przeprowadzenia całego procesu legislacyjnego projektu ustawy”. Fakt, że zbyt często odstępowano w praktyce od przygotowania założeń nie może być argumentem podważającym sens tego wymogu. To tak jakby znieść limity prędkości na drogach tylko dlatego, że kierowcy regularnie je przekraczają.
Wręcz kuriozalny jest też argument, że przygotowanie założeń nie przyczynia się do szybszego rozpatrywania projektów. To „oczywista oczywistość”, że dwustopniowa procedura (założenia plus projekt ustawy) wydłuża proces legislacyjny, ale przecież w tworzeniu prawa nie chodzi o stachanowską rywalizację o to, który rząd wyprodukuję więcej „prawnej surówki”, ale o jakość, której pośpiech nie sprzyja.
Pamiętajmy, że dotychczasowa procedura – na tle rozwiązań stosowanych w innych państwach europejskich – i tak umożliwiała szybkie przygotowywanie projektów. W Szwecji opracowanie większości projektów legislacyjnych wymaga powołania mieszanego (ekspercko-polityczno-urzędniczego) komitetu badawczego, który przez co najmniej kilka miesięcy opracowuje raport na temat możliwości rozwiązania określonego problemu społecznego czy gospodarczego. Dopiero później do pracy przystępują legislatorzy. Rządowy proces legislacyjny jest też bardziej skomplikowany i wielostopniowy w krajach powszechnie docenianych za jakość tworzonego prawa, np. w Holandii.
Z tego punktu widzenia warto zwrócić uwagę w ocenie skutków regulacji omawianego projektu nowelizacji regulaminu pracy Rady Ministrów projektodawcy uniknęli wymaganego porównania proponowanych rozwiązań z tymi, które stosuje się w innych państwach Unii Europejskiej czy OECD. Brak ten wytłumaczono zresztą w bardzo osobliwy sposób: „Ze względu na przedmiot projektu dotyczący problematyki procedur legislacyjnych stosowanych przez organy władzy wykonawczej nie jest celowe przedstawianie rozwiązań stosowanych w innych krajach.” Czyżby autorzy projektu chcieli nas przekonać, że w innych państwach rząd nie uczestniczy w projektowaniu przepisów prawa? Inaczej chyba tego zawikłanego sformułowania nie sposób wytłumaczyć.
W zeszłorocznym badaniu OECD znalazło się sporo pochwał pod adresem Polski. Doceniono zwłaszcza wysiłki na rzecz podniesienia jakości procedury oceny skutków regulacji (oceny wpływu). W badaniu Sustainable Governance Indicators 2015 prowadzonym przez Fundację Bertelsmanna Polskę sklasyfikowano na ósmej pozycji wśród 41 państw UE i OECD pod względem jakości zarządzania rządowym procesem decyzyjnym. Mało spektakularna, ale niezwykle potrzebna praca urzędników KPRM i ministerstw nad doskonaleniem procesu legislacyjnego zaczęła być zauważana, choć niewątpliwie wiele jeszcze pozostało do zrobienia. Trudno było jednak zakładać inny scenariusz niż ciągłe i żmudne doskonalenie zakorzenionego już modelu tworzenia prawa.
Tymczasem, wygląda na to, że rząd ostro zawraca z tej ścieżki i proponuje powrót do modelu szybszej produkcji prawa, którego efekty przez lata solidarnie krytykowali eksperci, politycy i instytucje stosujące prawo. Pewnie taka jest logika polityczna charakterystyczna dla obecnej władzy, ale wywołane takim podejściem szkody trzeba będzie naprawiać latami.
Jedynym pozytywnym aspektem przygotowywanych zmian wydaje się szansa na powrót rządu do roli głównego autora projektów wpływających do laski marszałkowskiej. Można liczyć na ograniczenie praktyki przeprowadzania ważnych inicjatyw legislacyjnych jako projektów poselskich, które podlegają dużo słabszej kontroli jakości niż przedłożenia Rady Ministrów, nawet po uproszczeniu procedury rządowej. To jednak marne pocieszenie.