W systemie prawa wciąż utrzymują się upoważnienia, w których organy nielegitymowane konstytucyjnie mają wiążący wpływ na prawodawstwo wykonawcze.
Przepisy ustawowe dla swojej skuteczności wymagają często uszczegółowienia w przepisach niższego rzędu. W związku z tym duża część norm zawartych w systemie prawa jest rekonstruowana z przepisów zawartych w aktach wykonawczych, a zwłaszcza w aktach powszechnie obowiązujących (rozporządzeniach).
Obowiązek przygotowywania tego rodzaju przepisów spoczywa na władzy wykonawczej. To ona jest odpowiedzialna za „ożywianie” i urealnianie instytucji prawnych umocowanych w ustawach. Narzędziem, które ma kluczowe znaczenie w tym procesie, jest upoważnienie ustawowe. Od prawidłowego skonstruowania przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia zależy w znacznej mierze to, czy organ władzy wykonawczej będzie w stanie zapewnić spójną, kompletną i konstytucyjnie poprawną regulację prawną. Dlatego tak istotne jest poświęcanie tej kwestii uwagi.
Wydawałoby się, że opracowanie upoważnienia ustawowego nie powinno sprawiać większych kłopotów. Jest to zazwyczaj pojedynczy przepis (rzadziej rozczłonkowuje się je na większą liczbę jednostek redakcyjnych), a jego konstrukcja jest zdeterminowana konstytucyjnie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w upoważnieniu ustawowym wskazuje się organ, który ma wydać rozporządzenie, materię przekazaną do uregulowania w tym akcie oraz wytyczne do treści rozporządzenia. Te trzy elementy mają charakter obligatoryjny. Dzięki temu legislator otrzymuje od ustrojodawcy jasną wskazówkę dotyczącą elementów składowych przepisu upoważniającego. Dodatkowo materia ta jest już wyczerpująco omówiona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwie.
A jednak zdarza się, że upoważnienia ustawowe bywają skonstruowane niedoskonale, nieprecyzyjnie, a niekiedy są konstytucyjnie wadliwe. Należałoby więc zadać pytanie, z czego wynikają te trudności? W mojej ocenie, najogólniej rzecz ujmując, są one pochodną roli, jaką odgrywa upoważnienie ustawowe w systemie prawa. Pełni ono bowiem funkcję łącznika między różnymi wymiarami: instytucjonalnymi (gdyż ustawa i rozporządzenie są tworzone w innych układach ustrojowych i organizacyjnych), normatywnymi (gdyż upoważnienie na kilka sposobów łączy ze sobą źródła prawa o różnej mocy prawnej) oraz legislacyjnymi (jako że inaczej konstruuje się przepisy ustawowe, a więc bardziej ogólne, a inaczej przepisy rozporządzenia, często poświęcone kwestiom szczegółowym, organizacyjnym, a nawet technicznym).
Z natury rzeczy łącznik zawsze jest narażony na największe zagrożenia, naprężenia i uszkodzenia. W każdym układzie – niezależnie od tego, czy mówimy o sferze materii, czy też prawa – właśnie łącznik staje się najbardziej wrażliwym elementem całości (pomyślmy o przykładach z obserwowalnego dla nas świata, takich jak choćby wszelkiego rodzaju mocowania, zawiasy, spoiny, przeguby, śluzy itd.). Opracowywanie konstrukcji łącznika wymaga często dużego skupienia i dokładności. Od jego wytrzymałości i legislacyjnej (bądź inżynierskiej) poprawności zależy przecież los całej struktury. Nie inaczej jest w przypadku upoważnienia ustawowego.
Konstruowanie takiego elementu łączącego wiąże się dla prawodawcy z licznymi z pułapkami. Do zagrożeń, z którymi najczęściej stykają się legislatorzy, należy, po pierwsze, nierównowaga w rozdzieleniu materii ustawowej i rozporządzeniowej. Może to bowiem skutkować normowaniem kwestii zasadniczych na poziomie podstawowym. Inna pułapka to blankietowość upoważnienia ustawowego. Mowa tu o sytuacji, w której do uregulowania w rozporządzeniu przekazano sprawy w ogóle nieunormowanie w ustawie. Kolejne rodzaje ryzyka dotyczą z kolei niedostatecznej precyzji sformułowań zawartych w upoważnieniu oraz błędów przy konstruowaniu wytycznych do treści aktu wykonawczego (w tym konstruowaniu wytycznych pozornych). W tym ostatnim przypadku uchybienie może skutkować uznaniem upoważnienia ustawowego za nielegalne, co w konsekwencji spowodowałoby upadek aktu wykonawczego. Strata byłaby wówczas podwójna: zaprzepaszczona zostałaby praca ośrodków odpowiedzialnych za tworzenie regulacji podustawowej (rozporządzenie samo w sobie może spełniać najwyższe standardy legislacji), a co więcej, po stronie obywateli powstałaby niepewność co do prawa i jego stabilności. W efekcie ustawa może przestać być operatywna. Tym istotniejsze jest więc dopilnowywanie, aby łącznik pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym nie był wadliwy.
Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedno zjawisko legislacyjne, które stanowi zagrożenie przy tworzeniu upoważnienia ustawowego, a mianowicie na wkomponowywanie w taki przepis tzw. klauzul współdziałania. Są to formuły umożliwiające udział więcej niż jednego podmiotu w procesie wydawania rozporządzenia. Także na tym polu można natrafić na prawodawczy „wilczy dół”. Zasady techniki prawodawczej przewidują (par. 74) sześć formuł: współwydanie rozporządzenia, wydanie na wniosek, wydanie po zasięgnięciu opinii, wydanie w porozumieniu z innym organem, wydanie za zgodą i wydanie po zatwierdzeniu. Podstawowym zadaniem jest w tym zakresie dobór właściwej formuły i odpowiednich organów uczestniczących w wydawaniu rozporządzenia. Ze względu na konstytucyjnie zamknięty katalog organów uprawnionych do wydawania tego rodzaju aktów prawnych, ustawodawca nie może dowolnie komponować klauzul współdziałania. Musi dopilnować, aby kompetencje prawodawcze były przyznawane wyłącznie uprawnionym organom. Niedopuszczalne jest tworzenie upoważnień, które przydawałyby wiążące uprawnienia w dziedzinie legislacji nielegitymowanym konstytucyjnie podmiotom. I to wiążące w różnoraki sposób.
Oznacza to, że organ, który nie ma ustrojowo umocowanych kompetencji rozporządzeniodawczych, może być zaangażowany do procedury wydawania rozporządzenia wyłącznie poprzez formułę zasięgnięcia opinii, bo tylko ona jest z istoty rzeczy niewiążąca. Porozumienie, zgoda i współwydanie wiążą co do treści aktu, zatwierdzenie – co do nadania aktom mocy obowiązującej, zaś wniosek – co do możliwości wszczęcia prac legislacyjnych. Dlatego powinny być one rezerwowane wyłącznie dla organów umocowanych ustrojowo.
W systemie prawa wciąż utrzymują się jednak upoważnienia, w których organy nielegitymowane konstytucyjnie mają wiążący wpływ na prawodawstwo wykonawcze. Warto podać kilka przykładów. I tak w myśl art. 2a ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, obszar właściwości miejscowej kolegium określa, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych, na wniosek lub za zgodą izby gospodarczej Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, powierzyć tej izbie wykonywanie niektórych zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla administracji państwowej. Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników minister właściwy do spraw rozwoju wsi ma wydawać rozporządzenie na wniosek Rady Rolników. We wszystkich tych przypadkach wniosek w pewnym sensie ubezwłasnowolnia organ wydający rozporządzenie, gdyż bez aktywności podmiotu upoważnionego do współdziałania nie może on zrealizować przynależnej mu kompetencji prawodawczej.
Kolejną bolączką są upoważnienia, w których użyto klauzul współdziałania odmiennych brzmieniowo od tych, skatalogowanych w Zasadach techniki prawodawczej. Tłumaczą one, jakie działania legislacyjne należy podejmować w odniesieniu do poszczególnych rodzajów klauzul. Problem polega na tym, że jeżeli ustawodawca odwoła się do formuły nieznanej zasadom, pojawiają się wątpliwości co do zakresu czynności, które muszą być przedsiębrane w postępowaniu prawodawczym. Sytuacja taka będzie miała miejsce w szczególności wówczas, gdy w upoważnieniu ustawowym znajdzie się sformułowanie będące wariacją na temat klauzuli ujętej w Zasadach techniki prawodawczej. W systemie prawa można zidentyfikować następujące wyrażenia: „po porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzyskaniu pozytywnej opinii” etc. Z jednej strony mamy tu do czynienia z bliskoznacznością względem formuł, o których mowa w zasadach, z drugiej jednak, biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, zwrotom tym powinno się przydawać inne znaczenie niż sformułowaniom wymienionym w tym akcie normatywnym. Wszystko to powoduje, że jako element upoważnienia ustawowego budzą one wątpliwości interpretacyjne i niepotrzebnie komplikują system prawa.
Stosowne działania w zakresie naprawy upoważnień ustawowych bywają zresztą podejmowane, a wadliwe upoważnienia są zastępowane prawidłowo skonstruowanymi aktami. Tytułem przykładu: 1 listopada br. zmieniono przepis upoważniający zawarty w art. 5 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Formułę nakazującą ministrowi właściwemu do spraw kultury wydawać rozporządzenie na wniosek naczelnego dyrektora Archiwów Państwowych zmieniono bowiem na klauzulę zakładającą zasięgnięcie opinii tego organu przez ministra. Wcześniej znowelizowano art. 75 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który przewidywał wydanie rozporządzenia przez ministra sprawiedliwości po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną (obecnie minister ma zasięgać opinii tego organu).
Na koniec można pokusić się o sformułowanie ogólnej wskazówki w zakresie tworzenia upoważnień ustawowych. Choć wrażliwość tego rodzaju przepisów dodatkowo utrudnia ich opracowywanie, warto odwoływać się do reguł utrwalonych w judykaturze i piśmiennictwie, a także, w miarę możliwości, hołdować prostocie i klarowności, na straży których stoją Zasady techniki prawodawczej.
Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedno zjawisko legislacyjne, które stanowi zagrożenie przy tworzeniu upoważnienia ustawowego, czyli na wkomponowywanie w taki przepis tzw. klauzul współdziałania. Są to formuły umożliwiające udział więcej niż jednego podmiotu w procesie wydawania rozporządzenia