Pod pozorem walki z pieniactwem sąd może doprowadzić do ograniczenia nie tylko prawa do informacji, lecz także kluczowego prawa do sądu.
Sprawa jest bulwersująca. Pozornie chodzi w niej tylko o 42 gr, czyli koszty naliczone przez wójta w sprawie o dostęp do informacji publicznej. W istocie gra toczy się o znacznie więcej. Stawką jest jedno z najistotniejszych konstytucyjnych praw: do sądu. Ale także prawo do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował bowiem kontrowersyjne zagadnienie prawne (I OSK 1992/14). Skierował je do składu siedmiu sędziów. Pyta – w uproszeniu – o to, czy mamy do czynienia z nadużyciem prawa do sądu w razie wniesienia skargi w sprawie oczywiście i rażąco błahej. I czy sąd ma w takiej sytuacji prawo skargę odrzucić.
Intencje sędziów wydają się szlachetne. Chodzi o walkę z pieniactwem. Problem polega na tym, że odpowiedź pozytywna na postawione przez NSA pytanie oznaczałaby wprowadzanie tylnymi drzwiami do orzecznictwa koncepcji nadużycia prawa do sądu – którą będzie można wykorzystać za każdym razem, gdy to wygodne. Nie tylko zresztą w sprawach dostępu do informacji publicznej, lecz także w innych postępowaniach.
Zaczynam odczuwać bezradność, bo widzę, że niektórzy sędziowie NSA wchodzą w rolę ustawodawcy, a do tego działają na niekorzyść praw i wolności obywatelskich – zauważa Szymon Osowski, prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Tłumaczy, że już dziś prawo do informacji publicznej wskutek aktywności orzeczniczej niektórych sędziów staje się w Polsce iluzoryczne, a niedługo również prawo do jego sądowej ochrony może nabrać podobnego charakteru.
Przepisy i koncepcje
O co chodziło w sprawie rozpatrywanej przez NSA?
Obywatelka zwróciła się do wójta Ustki o udostępnienie zezwolenia na usunięcie drzew. Wójt poinformował, że wyda kopie dokumentów, ale za ich udostępnienie zostanie naliczona opłata – 0,42 zł. Kobieta wniosła opłatę, dokumenty dostała, ale zaskarżyła postanowienie dotyczące kosztów do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, potem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na skutek rozstrzygnięcia NSA (sygn. akt I OSK 2139/13) sprawa wróciła ponownie do I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę kobiety. Uznał, że ustalone koszty nie utrudniły jej dostępu do informacji. Obywatelka ponownie zaskarżyła rozstrzygnięcie sądowe II instancji. NSA stracił cierpliwość. Dostrzegł w sprawie głębszy problem i zdecydował się na przedstawienie zagadnienia prawnego składowi 7 sędziów. Zapytał, czy można odrzucić skargę z powodu innych przyczyn niż wymienione w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). A taką inną przyczynę mogą stanowić choćby przepisy konstytucji – art. 2 (zasada państwa prawnego) i art. 45 ust. 1 (prawo do sądu) (zob. infografika) .
Według NSA nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Celem postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności organu. Tymczasem w tej sprawie nie ma tak naprawdę takiego problemu. Dokumenty wydano, koszty uiszczono. I nie były one barierą w dostępie do informacji. Spór dotyczy 42 gr, a to kwota niewspółmierna do kosztów uruchomianego postępowania sądowego, za które zapłaci podatnik (np. 516 zł kosztowała w tej sprawie sama pomoc z urzędu)
Niebezpieczna furtka
Sprawozdawcą w składzie NSA, który zdecydował się na sformułowanie zagadnienia prawnego, była sędzia Irena Kamińska. Znana nie tylko ze swej stanowczej obrony niezależności sądów, lecz także z lansowania w orzecznictwie kontrowersyjnej koncepcji dokumentu wewnętrznego pozwalającej urzędnikom ograniczać prawo do informacji. Sędzia Kamińska jest też zwolenniczką poglądu o naużywaniu prawa do informacji przez obywateli. Przeciwnicy zarzucają jej, że wiele z jej poglądów prawnych to autorskie idee, które nijak mają się do prawa.
Teraz dochodzi do tego próba stworzenia poprzez uchwałę NSA łatwego mechanizmu odrzucania spraw, które zdaniem sądu wydają się być błahe. Przy czym nie wiadomo, jakie miałoby być kryterium owej błahości – podnosi Szymon Osowski.
Przypomina, że bez prawa do sądu nie ma demokracji.
- Sąd nie może oceniać, czy dana sprawa związana z realizacją wolności i praw człowieka ma charakter błahy. Bo to sprowadzenie dyskusji do poziomu absurdu – dodaje.
Obawia się, że sprawa opłaty stanowi tylko pretekst. Samo jej wyliczenie przez wójta było – w jego ocenie – niezgodne z prawem.
NSA zamiast napiętnować wójta, ponieważ przekroczył uprawnienia, wydając takie zarządzenie, zajmuje się kwestionowaniem prawa do sądu – wskazuje prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Jego zdaniem wystarczyło sięgnąć do przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
Oceniam negatywnie zawarte tam rozwiązania, np. dotyczące opłat, ale to jest normatywna podstawa do prowadzenia takiego postępowania. Jednak zamiast tego sięgnięto po pytanie prawne do składu 7 sędziów dotykające jednego z najważniejszych konstytucyjnych praw – zauważa Osowski.
Jak mówi, problemu by nie było, gdyby ów wójt – jak niektóre inne samorządy – publikował na stronach internetowych urzędu wykazy związane z wnioskami o wycinkę drzew i wydane decyzje w takich sprawach.

TRZY PYTANIA

Naczelny Sąd Administracyjny strzela do wróbla z armaty

dr hab. Michał Bernaczyk Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wydział Prawa Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

Czy konstytucja zakazuje nadużywania prawa do sądu?
W doktrynie prawa konstytucyjnego nigdy nie wyrażono poglądu, że artykuł 2 konstytucji zawiera zakaz nadużycia prawa do sądu. Zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej składa się z elementu formalnego (wymóg oparcia działania władz publicznych na prawie, podziale i równowadze władz) oraz materialnego (sprawiedliwość, równość, demokratyzm). Postanowienie NSA milczy na ten temat, z góry zakładając, że zakaz nadużywania jest wpisany w zasadę (demokratycznego?) państwa prawnego. Treść pytania wzbudza wątpliwość co do znajomości klauzuli z art. 2 konstytucji, ponieważ spośród trzech nierozerwalnych zasad, wynikających gramatycznie z tego przepisu, sądowi pytającemu ostało się jedynie państwo prawne – z pominięciem demokracji i sprawiedliwości społecznej. Co więcej, sądowa koncepcja państwa prawnego to kontrowersyjna i groźna wizja państwa, w którym zakaz wykonywania prawa człowieka do sądu nie wynika z ustawy, lecz quasi-precedensu sędziowskiego.
NSA powołuje się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 5/99 dotyczący art. 5 kodeksu cywilnego, który mówi o nadużyciu prawa podmiotowego. To chyba jakiś skrót myślowy?
Orzeczenie TK dotyczyło ustawowo określonej relacji między podmiotami prawa prywatnego (art. 31 ust. 2 konstytucji), a nie relacji obywatel – państwo. NSA powołuje się też na nadużycie skargi do ETPCz, lecz ono wyraźnie wynika z art. 35 ust. 3 europejskiej konwencji praw człowieka. Sąd pominął inne zasady zawarte w powołanym przezeń art. 2 konstytucji, np. nakaz ochrony praw jednostki (art. 5), zasadę legalizmu (art. 7), nakaz wprowadzania precyzyjnych ograniczeń prawa do informacji w formie ustawy (art. 31 ust. 3).
NSA akcentuje, że w sprawie chodzi o 42 grosze. Przeciętny Kowalski przyklaśnie sądowi, że nie pozwala pieniaczyć na koszt podatnika.
Pytania prawne służą ujednolicaniu wykładni prawa, przyczyniając się do stabilności i przejrzystości prawa. Praktyka pokazuje jednak ich janusowe oblicze. Nie dostrzegamy, że twierdząca odpowiedź na pytanie NSA może boleśnie dotknąć wszystkich. Obywatel zakwestionował zasadę pobierania kosztów w sprawach dotyczących informacji publicznej. Początkowo NSA zamykał drogę sądową w tych sprawach. Teraz zmienił zdanie, lecz nie ma środków do oceny realności tych kosztów. Co więcej, zamiast zastanowić się, czy w świetle art. 177 konstytucji RP sądy administracyjne mają prawo do oceny bezczynności i kosztów udostępnienia informacji publicznej (moim zdaniem – nie), NSA próbuje przesłaniać realne problemy koncepcją nadużycia prawa do sądu, którą można później wykorzystać w jakiejkolwiek sprawie. To strzał z armaty do wróbla.