Po co nam państwo prawa
Opinia
Nie cichnie gorąca dyskusja na temat niezależności władzy sądowniczej, zwłaszcza w kontekście obsady stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Padają zarzuty naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego czy zamachu na niezależność władzy sądowniczej. Nie odnosząc się do bieżącej polityki, warto jednak przypomnieć niedawną historię zmian ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, która w istotny sposób uderzała w niezależność władzy sądowniczej. Mimo to została przeforsowana przez rządzącą wówczas dwuwładzę wbrew wszelkim apelom i ostrzeżeniom. Warto ją przytoczyć, zwłaszcza że wówczas ta zmiana ustawowa nie budziła przesadnego zainteresowania mediów i opinii publicznej.
14 października 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP nowelizacji ustawy o ustroju sądów powszechnych, zwanej – od nazwiska ówczesnego ministra wnoszącego ten projekt – Lex Biernacki (Kp 1/15). Trybunał stwierdził, że przyznanie ministrowi sprawiedliwości prawa żądania akt każdej sprawy prowadzonej przez każdy sąd oraz wglądu w te akta jest niezgodne z konstytucją. Forsowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości ustawa została zaskarżona w trybie prewencyjnym przez prezydenta RP Bronisława Komorowskiego. Warto zaznaczyć, że był to jedyny od niemal ośmiu lat przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny uwzględnił w istotnej części skargę dotyczącą rządowego projektu zmian ustroju sądów.
Skąd jednak tytułowa „dwuwładza”? Istotnie, konstytucja takiej formuły nie przewiduje, zakładając w teorii rozdzielność władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Jednak praktyka legislacyjna podczas prac nad tą nowelizacją wyraźnie pokazuje, że rozdzielność władzy ustawodawczej i wykonawczej w praktyce nie występuje, zaś równorzędną pozycję władzy sądowniczej można włożyć między bajki. Mało tego – władza ustawodawcza nie pełni wcale funkcji kontrolnej wobec władzy wykonawczej, lecz w praktyce tej władzy podlega. Dotyczy to niestety także pełnego podporządkowania procesu legislacyjnego władzy wykonawczej. Dlatego – choć może to zgorszyć niektórych konstytucjonalistów – w pełni uzasadnione jest posługiwanie się stwierdzeniem o dwuwładzy lub władzy wykonawczo-ustawodawczej.
Jak to wyglądało w pracach nad omawianą nowelizacją? Przede wszystkim dla posłów rządzącej wówczas Platformy Obywatelskiej projekt rządowy okazał się świętością. Zarówno w Sejmie, jak i w Senacie nie było mowy o wprowadzeniu do niego żadnej zmiany bez zgody obecnego na posiedzeniu komisji przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości.
Zupełnie inaczej posłowie i senatorowie traktowali natomiast tzw. wrzutki legislacyjne, których istotą było zgłaszanie nowelizacji opracowanych przez ministerialnych urzędników formalnie jako poprawek poselskich. W rezultacie ominięto cały wielomiesięczny proces konsultacji, a dane rozwiązanie trafiło do projektu ustawy – dotyczącego pierwotnie zupełnie innych kwestii – już na etapie prac podkomisji, z pominięciem wszystkich wcześniejszych kroków.
Wrzutki legislacyjne pojawiły się w toku prac nad tą ustawą kilkakrotnie. Pierwsza dotyczyła pozbawienia sędziów sądów rejonowych zwrotu kosztów przejazdu do siedziby sądu. Druga – przyznania podsekretarzom stanu uprawnień władczych wobec sądów i sędziów, które dotychczas – zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2014 r. (BSA-I-4110-4/13) – przysługiwały wyłącznie ministrowi konstytucyjnemu. Szczęśliwie ówczesny minister Cezary Grabarczyk zaapelował o odrzucenie tej drugiej wrzutki i – jak się nietrudno domyślić – posłowie skwapliwie przychylili się do tej prośby. Trzecia wrzutka dotyczyła umożliwienia ministrowi dostępu do akt sądowych i systemów informatycznych sądów. I to ona stała się podstawą późniejszej skargi konstytucyjnej.
We wszystkich przypadkach nawet nie próbowano ukrywać, że jest to w istocie projekt rządowy. Poseł Robert Kropiwnicki (PO), który poprawki zgłaszał, nie był zbytnio zorientowany co do ich treści, a uzasadnianiem zmian zajmował się obecny na posiedzeniu ówczesny wiceminister Wojciech Hajduk.
Oczywiście, parlamentarzyści działali zgodnie z wytycznymi wiceministra i projekt – przy niewielkim zainteresowaniu, bo w dyskusji przy pustej sali wzięło udział tylko sześciu posłów – został miażdżącą większością głosów przyjęty w Sejmie. Pewna komplikacja pojawiła się na etapie prac w Senacie, bowiem zastrzeżenia zgłosił generalny inspektor ochrony danych osobowych, z którym dotąd treści wrzutki nie konsultowano. Senatorowie PO stanęli jednak na wysokości stawianego im przez rząd zadania i wszystkie zastrzeżenia zlekceważyli.
Szczęśliwie dla demokratycznego państwa prawnego na tym sprawa się nie zakończyła. Trzy główne stowarzyszenia sędziowskie: „Iustitia”, „Themis” i Stowarzyszenie Sędziów Rodzinnych złożyły do prezydenta Komorowskiego wspólny apel o zawetowanie ustawy bądź skierowanie jej do prewencyjnej kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. Podobny wniosek wynikał z listów protestacyjnych podpisywanych przez sędziów z całej Polski. Istotną rolę odegrała także Krajowa Rada Sądownictwa, która zgłosiła zastrzeżenia do projektu i wniosła o jego skierowanie do TK. Protestowały także organizacje broniące praw człowieka, m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Zastrzeżenia podtrzymał też GIODO.
Strona rządowa walczyła jednak do końca. Ministerstwo Sprawiedliwości publikowało fałszujące rzeczywistość komunikaty, które były na bieżąco dementowane przez Stowarzyszenie „Iustitia”. Należący do KRS senatorowie opublikowali nawet – nieznane polskiemu prawu – zdania odrębne od krytycznej uchwały KRS, notabene ogłaszane na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości. Stało się to kolejnym przejawem istnienia w praktyce jednolitej władzy wykonawczo-ustawodawczej.
Ostatecznie prezydent Komorowski – ku zdumieniu polityków ze swojej macierzystej partii i ministerialnych urzędników – zdecydował o skierowaniu sprawy do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wiemy, z pozytywnym skutkiem. I choć trybunał zakwestionował ostatecznie tylko jeden z sześciu krytykowanych przez środowisko sędziowskie przepisów (i ograniczył stosowanie drugiego), to jest to pierwszy od wielu lat przypadek, gdy głos naszego środowiska został wzięty pod uwagę. Dotychczas bowiem walec dwuwładzy miażdżył wszelki opór: rządowe pomysły dotyczące sądownictwa były – co do zasady – uchwalane bez zastrzeżeń i akceptowane przez Trybunał Konstytucyjny.
I tu nasuwa się refleksja o „plemiennym” charakterze naszej polityki. Bo jak nazwać sytuację, gdy jakiekolwiek racjonalne argumenty, które padają podczas prac legislacyjnych, trafiają w próżnię, a rola posła z partii rządzącej ogranicza się jedynie do posłusznego wykonywania instrukcji ministerialnych urzędników? Zbudowaliśmy przez 25 lat model władzy aroganckiej, niechętnie słuchającej głosu fachowców. Warto na to zwracać uwagę politykom każdej partii rządzącej. Zwłaszcza że – jak niestety widać – zmiana władzy wcale nie prowadzi do poprawy stylu stanowienia prawa.