K.p.a. funkcjonuje w naszym porządku prawnym od ponad pół wieku. Instytucje prawne, które zostały w nim ustanowione, mocno już wrosły w świadomość organów administracji publicznej i obywateli. Przepisy kodeksu znalazły też twórcze omówienie w orzecznictwie administracyjnym i sądowym, jak też w licznych komentarzach przedstawicieli doktryny.

Dzisiejsze ustawy są gorsze

Długa obecność ustawy w systemie prawa nie jest sama z siebie przesłanką, by uznać, że akt powinien być zastąpiony nowym. Wręcz przeciwnie, długowieczność może przesądzać o użyteczności i praktyczności ustawy. W ocenie jej funkcjonalności należy się kierować kryteriami merytorycznymi. Jak zatem należałoby ocenić k.p.a.?

Przede wszystkim jest to ustawa dość syntetyczna, a przez to pozytywnie się wyróżniająca na tle aktualnie uchwalanych, rozwlekłych, niespójnych i nadmiernie kazuistycznych. Po drugie, k.p.a. hołduje zasadzie odformalizowania postępowania administracyjnego i w tym względzie zawiera rozwiązania, które – przynajmniej potencjalnie – uwalniają obywatela od uciążliwości natury formalnej. Przykładem może być art. 128, który stwierdza, że odwołanie od decyzji administracyjnej nie wymaga szczegółowego uzasadnienia oraz że wystarczy, by z odwołania wynikało niezadowolenie strony z wydanej decyzji. Po trzecie, model postępowania administracyjnego, uregulowany w kodeksie, ma w założeniu nakładać obowiązki – w tym w zakresie przeprowadzania dowodów – przede wszystkim na organy administracji publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu gwarancji procesowych dla obywateli będących klientami administracji.

Terminowość szwankuje

A obszary, które wymagają legislacyjnej interwencji? O tóż na pewno refleksji wymagają przepisy dotyczące terminów, a dokładniej – instrumentów, którymi dysponuje obywatel, by dopilnować dochowywania tych terminów przez organy administracji publicznej. Przepisy k.p.a. wyznaczają kilka terminów załatwienia sprawy administracyjnej, a także przewidują dwa rodzaje środków reagowania na nieprawidłowości w tym zakresie (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania). Funkcjonalność tych rozwiązań wydaje się jednak dyskusyjna; w sumie prowadzą one do kolejnego przedłużania postępowań. Natomiast sankcjami przewidzianymi w k.p.a. są: możliwość stwierdzenia „rażącego naruszenia prawa” (co może mieć znaczenie z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych) oraz odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna urzędnika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie. Dla obywatela te mechanizmy nie są w pełni satysfakcjonujące. Można by się zastanowić nad wprowadzeniem do k.p.a. regulacji, które wzmacniałyby pozycję stron postępowania administracyjnego. Przykładowo, sankcją mogłaby być odpowiednia suma pieniężna wypłacana stronie, której sprawa nie została załatwiona w terminie. Tego typu rozwiązania dyscyplinujące wprowadzono już na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Może warto by rozważyć możliwość przyznawania wspomnianej sumy na wcześniejszych etapach procedury administracyjnej, zwłaszcza w przypadku rażącego naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw.

Na marginesie – k.p.a. miejscami budzi wątpliwości co do używanej terminologii. Np. art. 58 par. 1 stanowi, że termin, któremu uchybiono, przywraca się na „prośbę” zainteresowanego. Inne ustawy proceduralne posługują się pojęciem „wniosek”. Tymczasem k.p.a. utrzymuje nazewnictwo, które chyba nie do końca daje się pogodzić z nowoczesnym spojrzeniem na administrację publiczną i jej służebną rolę wobec obywateli.

Biurokracja największym problemem

Z drugiej strony sama zmiana k.p.a. (w formie nowelizacji bądź uchwalenia nowego kodeksu) nie usprawni i nie przyspieszy procedury. Winę za to ponosi zbyt rozbudowany aparat administracyjny. Rezultatem jest rozrost prawa materialnego i wielość organów, których kompetencje się krzyżują, co prowadzi co wydawania często sprzecznych decyzji. Dlatego należy chociażby dokonać profesjonalizacji SKO (samorządowych kolegiów odwoławczych) poprzez stworzenie 16 większych, przejrzystych w działaniu, w pełni zinformatyzowanych urzędów, które używałyby skrzynki podawczej czy elektronicznego podpisu. Nie bez znaczenia jest także zerwanie ze starymi lokalnymi wpływami w małych 49 SKO. Potem dopiero można zmieniać procedury, bo zmiana samego k.p.a. to za mało.