Powraca widmo powszechnie obowiązującej wykładni ustaw w rękach trybunału. Prawnicy łapią się za głowę.
Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka przyjęła przepis stanowiący o tym, że Trybunał Konstytucyjny, orzekając o treści aktu normatywnego lub jego części, może także rozstrzygnąć o określonym jego rozumieniu oraz zakresie treści normatywnej. Pomysł nie jest nowy, ale od lat budzi opór jako nadmierne zbliżenie władzy sądowniczej do kompetencji ustawodawcy.
Kuchennymi drzwiami
Przepis w tym brzmieniu pojawił się w pierwszej wersji projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przygotowanej dwa lata temu przez sędziów konstytucyjnych. Ci skierowali dokument do prezydenta, by podjął inicjatywę ustawodawczą. Bronisław Komorowski nie podszedł jednak entuzjastycznie do ambitnych planów TK i usunął kontrowersyjny art. 102. Teraz – na ostatniej prostej – przepis w tym samym kształcie powrócił jako art. 101 projektu.
Jestem zdziwiony, bo to kontrowersyjne rozwiązanie. I wpisanie takiej kompetencji trybunału do ustawy może budzić wątpliwości konstytucyjne – komentuje minister sprawiedliwości Borys Budka.
Taki przepis może naruszać zasadę niezawisłości sądu, trójpodziału władzy, a także źródeł prawa. Choć prawdę mówiąc – patrząc na rozbieżne orzecznictwo sądów – być może z praktycznego punktu widzenia przydałoby się wyposażenie TK w taką kompetencję – dodaje szef resortu.
Jako przykład rozbieżności podaje art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, któremu inne rozumienie nadaje Sąd Najwyższy, a inne Naczelny Sąd Administracyjny.
I to nie jest prawidłowa sytuacja, zarówno dla samych sądów, jak i obywateli – uważa minister Budka.
Jego zdaniem jednak wpisywanie tak kontrowersyjnej kompetencji TK do ustawy wymaga namysłu głębszego niż dyskusja na komisji.
Dlatego będę rozmawiał na ten temat z I prezesem SN oraz prezesem NSA, a także samego TK. Dziś jednak opowiadam się za tym, aby nie wprowadzać tego przepisu do ustawy i projekt pozostawić w takim kształcie, jaki został zaakceptowany przez prezydenta – podkreśla.
Spore zastrzeżenia mają konstytucjonaliści.
Sformułowanie tego przepisu jest odległe od ujęcia wprost, że TK może dokonywać powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Niemniej jednak stwarza takie ryzyko – przyznaje dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.
Faktycznie art. 101 nie jest tożsamy z przepisem, który znajdował się w poprzednio obowiązującej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1985 r. Tam art. 13 mówił wprost: „Trybunał Konstytucyjny ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw na wniosek prezydenta, prezesa Rady Ministrów, I prezesa SN, prezesa NSA, RPO, prezesa NIK, PG”.
Według mnie przepis ten próbuje nadać de facto podstawę prawną ukształtowanej od wielu lat praktyce orzeczniczej trybunału, polegającej na tym, że TK nie tylko rozstrzyga o zgodności przepisów z konstytucją, ale też wskazuje właściwe ich rozumienie. Może to robić jednak tylko wtedy, gdy badana jest konstytucyjność przepisu w związku z wnioskiem uprawnionego podmiotu. I to da się wywieść z obowiązującej obecnie ustawy i z samej konstytucji – tłumaczy dr Piotrowski.
Natomiast – jak podkreśla – nic więcej. Dlatego nowy przepis rodzi dziś takie emocje: stwarza bowiem wrażenie, jakby TK mógł dokonywać wykładni przepisów niezależnie od rozstrzygnięcia o zgodności aktu normatywnego z konstytucją. A katalog uprawnień TK zapisanych w art. 188 konstytucji mówi wprost, czym TK może, a czym nie może się zajmować.
I rozstrzygać o określonym rozumieniu aktu normatywnego lub jego części niezależnie od orzekania o konstytucyjności – nie może – podkreśla dr Piotrowski.
Profesor Marek Chmaj, konstytucjonalista ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej, nie ma wątpliwości, że przepis kryje w sobie uprawnienie TK do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa.
Jeżeli wejdzie w życie, to wykładnia dokonana przez TK będzie obowiązywać wszystkich obywateli i sądy, w tym SN i NSA. TK zdobyłby więc największą władzę w świecie prawa. Od jego wykładni nie byłoby przecież żadnego odwołania. Obywatele musieliby pogodzić się z określoną interpretacją przepisów bez względu na to, czy byłaby dla nich korzystna. A mówimy tu o sprawach, które mają wymierny wpływ na ich sytuację, jak choćby podatkowych – przestrzega konstytucjonalista.
I zwraca uwagę, że to już było i nie zdało egzaminu. Przed laty TK mając bowiem takie uprawnienie, sięgnął po wykładnię ustawy o TK i... rozszerzył swoje uprawnienia. Dlatego też w 1997 r. celowo pozbawiono TK tej kompetencji.
Prawo a praktyka
Ale – jak mówi prof. Dariusz Dudek, konstytucjonalista z Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego – choć konstytucja z 1997 r. rozstała się definitywnie z tą instytucją, to TK nigdy się z nią nie rozstał.
W jego wyrokach i tak jest dokonywana powszechnie obowiązująca wykładnia ustaw w opakowaniu orzeczeń oceniających konstytucyjność – wskazuje ekspert.
I ocenia, że nowy art. 101 musi budzić wątpliwości konstytucyjne.
Kompetencje trybunału to w ogóle nie jest materia ustawowa, lecz konstytucyjna – podkreśla prof. Dudek.
O zasadności zmian jest jednak przekonany poseł Robert Kropiwnicki (PO), przewodniczący podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia przedstawionego przez prezydenta RP projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
TK powinien mieć możliwość nadawania przepisom określonego znaczenia. Często tego właśnie oczekują sądy i obywatele. Błędem było zatem pozbawienie trybunału tego uprawnienia. Jest on bowiem najbardziej uprawniony, by ustalać, jakie jest właściwe rozumienie przepisów w zgodzie z ustawą zasadniczą – przekonuje poseł.
I wcale nie wkraczałby tu w kompetencje ustawodawcy, gdyż ten zawsze może zmienić przepisy – dodaje.
Tyle że wprowadzenie art. 101 do projektu to działanie wbrew intencjom prezydenta. Stawia go w bardzo niezręcznej sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 126 konstytucji to właśnie prezydent jest strażnikiem ustawy zasadniczej i czuwa nad jej przestrzeganiem. A dziś sytuacja z projektem nowej ustawy o TK wygląda tak: sędziowie go napisali, przekazali prezydentowi, by wniósł go jako własną inicjatywę, a posłowie wrzucają do niego rozwiązanie budzące wątpliwości konstytucyjne. Czy w tej sytuacji prezydent powinien skierować własny projekt do TK w celu zbadania jego konstytucyjności?
Przecież to jakiś absurd – łapie się za głowę prof. Chmaj.
Etap legislacyjny
Projekt przed II czytaniem