Gdyby Monteskiusz żył dłużej, to zapewne zaniepokoiłby się odejściem od stosowania jego teorii podziału władz.
Geneza ministra jako funkcji i urzędu jest historycznie odległa. Z usług ministrów korzystali władcy starożytni i nowożytni, zrazu widząc w nich zauszników i doradców wybieranych i wynagradzanych wedle dość dowolnie ustalonych kryteriów. Nierzadko władza faktycznie sprawowana przez ministra stawała się większa od władzy jego mocodawcy (np. kardynała Richelieu we Francji).
Pod koniec XIX i w XX w. instytucja ministra uległa zmianie. Stał się on urzędnikiem zarządzającym w imieniu władcy wydzielonym obszarem spraw państwowych (najczęściej obrony, bezpieczeństwa wewnętrznego, finansów, oświaty i wyznania). Gdy zaś doszło do powstania i utrwalenia się ustroju republikańskiego, stało się jasne, że zarządzanie państwem musi przejść w gestię rządu składającego się z ministrów i działającego w zależności od przyjętej koncepcji ustrojowej pod przewodnictwem prezydenta, kanclerza bądź premiera (prezesa rady ministrów). Dotychczasowi władcy (cesarz lub król) w najlepszym razie zachowali symboliczną władzę. Miejsce władzy ustawodawczej zajął natomiast parlament sprawujący jednocześnie zwierzchnictwo nad rządem. Monteskiusz triumfował, bo władza publiczna była podzielona i wzajemnie się kontrolowała. Niestety, tylko do czasu.
Gdyby Monteskiusz żył dłużej, to zapewne zaniepokoiłby się odejściem od stosowania jego teorii podziału władz. Począwszy od XX w., zachowywano bowiem jedynie pozory jej utrzymywania w praktyce. Państwem zaczęły rządzić partie polityczne, w oparciu o które wyłaniano parlament i rząd. Nawet niezawisłe sądy i trybunały były obsadzane w wyniku nominacji prezydenta lub parlamentu (np. sądy konstytucyjne). Gdy zaś w niektórych państwach władzę przejęła partia komunistyczna, to rola parlamentu i rządu została zepchnięta do wykonywania decyzji i dyrektyw partyjnych. Ich wykonawcami byli także ministrowie, powoływani i odwoływani wyłącznie z rekomendacji partii politycznej i to głównie w oparciu o kryteria polityczne. Działania ministrów były inspirowane i kontrolowane przez sekretarzy centralnego organu partii, bowiem jego struktura organizacyjna odpowiadała podziałowi na resorty. Tak to wymyślił Lenin.
Sądzę, że cierpliwość Monteskiusza nie wytrzymałaby również dzisiejszej próby czasu. No bo jest przecież tak, że współcześni demokraci i liberałowie, zarzucając ustrojowi komunistycznemu zastępowanie organów państwowych władztwem partyjnym, sami sprawują władzę, obsadzając stanowiska kandydatami wskazanymi wyłącznie przez zwycięskie i koalicyjne partie polityczne. Podobno wszystko jest w porządku, bo na tym polega współczesna demokracja. Mam co do tego istotne wątpliwości. Czy rzeczywiście demokracja nie jest możliwa bez istnienia partii politycznych? Czy demos znaczy dzisiaj co innego niż kiedyś, gdy demokracja oznaczała rządy ludu, nie zaś rządy partii politycznych i ich koalicji? Czy nie ma znaczenia to, że gros członków naszego społeczeństwa nie należy do żadnej partii i nie sympatyzuje z nimi, a czasami wręcz stroni od nich? Bezpartyjnych nie dotyczy więc demokracja partyjna. Są natomiast ofiarami reżimu partyjnego, na którym opiera się współczesna organizacja władzy publicznej. Nie może więc dziwić to, że wielu obywateli rezygnuje z udziału w wyborach parlamentarnych, skoro listy wyborcze układają partie polityczne, nie licząc się z opinią społeczną.
Żyjemy obecnie w czasach globalizacji i europeizacji. Fakt ten wymaga uwzględnienia w organizacji władzy publicznej, zwłaszcza w państwach członkowskich UE, gdyż Unia nie jest federacją państw członkowskich. Ma przecież miejsce podział kompetencji pomiędzy organami i instytucjami unijnymi a organami i instytucjami władzy krajowej. Obawiam się, że nie dostrzegamy tego w dostatecznym stopniu, wciąż pozostając przy organizacji typowej dla państwa rządzonego przez zwycięskie koalicje partyjne. W konsekwencji osłabiliśmy do minimum funkcję kontrolną parlamentu, bo członkami rządu mogą być także posłowie i senatorowie. Wyklucza to możliwość kontrolowania samych siebie. Koalicyjna większość parlamentarna nie zamierza zresztą kontrolować niczego i nikogo, co pozostaje w jej ramach politycznych. Jest natomiast w stanie przegłosować wszystko, co tylko chce, a zwłaszcza – w zależności od potrzeby – odwołanie bądź pozostawienie ministra na stanowisku albo pozbawienie lub utrzymanie immunitetu poselskiego członka rządu.
W organizacji administracji rządowej nie jesteśmy w stanie oderwać się od tradycyjnego, lecz już mocno nieaktualnego podziału na działy. Mnoży się więc liczbę ministerialnych urzędów oraz jednostek im odpowiadających, bo zasoby kadrowe zwycięskich partii politycznych wciąż są nienasycone. Zapomnieliśmy o państwie i o społeczeństwie, bo ambicje i potrzeby aktywu partyjnego wypierają z naszego myślenia ostatnie już pokłady racjonalności i interesu społecznego. Aby się o tym przekonać, wystarczy przyjrzeć się strukturze zatrudnienia i efektom pracy dowolnego ministerstwa. Nie trzeba w nim zamykać okien, bo orły stamtąd nie wylecą!
W ciągu ćwierćwiecza III RP funkcjonowało 15 rządów. Tylko dwa z nich przetrwały całą kadencję (gabinety Jerzego Buzka i Donalda Tuska). Premierami były przeważnie osoby z wykształceniem ekonomicznym lub prawniczym, a rzadziej z technicznym lub innym (nauczycielskim, lekarskim) bądź tylko średnim.
W tym samym czasie utworzono w Polsce 23 ministerstwa, z których część podlegała następnie likwidacji lub przekształceniom. Stanowiska ministrów obejmowały łącznie 272 osoby, w tym 17 ministrów dwukrotnie, chociaż nie zawsze w tym samym resorcie. Niektórzy ministrowie byli też wcześniej lub później premierami, marszałkami Sejmu, a nawet prezydentem RP. Najwięcej ministrów miały resorty spraw wewnętrznych oraz administracji i cyfryzacji (26), a także edukacji narodowej i nauki (26). Mieliśmy też 22 ministrów sprawiedliwości. Natomiast liczonymi łącznie byłymi i obecnymi ministerstwa: budownictwa, gospodarki, gospodarki morskiej, łączności, przemysłu i handlu oraz współpracy gospodarczej z zagranicą zawiadywało w sumie 48 osób. Na tym tle inne resorty miały większą stabilność, bo np. finansami publicznymi zarządzało 18 ministrów, a Skarbem Państwa 17.
Niewielu ministrom udało się pełnić swoją misję przez całą kadencję. Zdecydowana większość z nich należała jednak do partii politycznej lub była przez nią wspierana przy powoływaniu na stanowisko. Ten sam mechanizm obowiązywał przy obsadzaniu stanowisk sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz generalnych dyrektorów i członków gabinetów politycznych ministra. Przy obsadzie urzędu ministra liczyło się głównie kryterium przynależności partyjnej lub sympatii do partii koalicyjnych. Szanse awansu dla bezpartyjnych nie były, podobnie jak w socjalizmie, zbyt duże. Największe szanse miały osoby czynne w polityce (najlepiej, gdy były posłami lub senatorami).
Czy przed kandydatami na ministrów stawiano inne kryteria oceny, i jakie? Nie potrafię z pełnym przekonaniem odpowiedzieć na to pytanie. Mogę natomiast stwierdzić, że ministrami zostawały zarówno osoby młode (poniżej 40 lat), jak i starsze (60 lat i więcej). Nie sądzę, aby przed powołaniem ich na urząd proszono je o przedstawienie zaświadczeń o stanie zdrowia, zwłaszcza psychicznego. Mam też wątpliwości, czy brano pod uwagę wykształcenie kandydatów. Najlepiej wypada tu resort rolnictwa, bo nie było w nim ministra bez wykształcenia lub przygotowania rolniczego, a także finansów, gdzie wszyscy ministrowie legitymowali się wykształceniem ekonomicznym (chociaż niektórzy na poziomie angielskiego licencjatu). Nie czyniono jednak problemu z tego, że sprawami rozwoju regionalnego ma zarządzać orientalistka, administracją i cyfryzacją mają zajmować się kulturoznawca, specjalista transportu lotniczego bądź politolog, budownictwem ma kierować inżynier ogrodnictwa, a infrastrukturą politolog lub statystyk. Władze koalicji partyjnych były łaskawe, gdy tolerowały w gronie ministrów osoby ze stopniami i tytułami naukowymi.
Obecnie mamy 17 ministerstw, którymi kierują ministrowie mający do dyspozycji od 3 do 9 zastępców w randze sekretarzy lub podsekretarzy stanu. Urzędom ministerialnym towarzyszy równolegle funkcjonowanie: 21 urzędów centralnych, 11 agencji państwowych, 4 komisji i komitetów, 6 inspekcji państwowych, 6 dyrekcji i biur oraz 11 centrów i instytutów. W resortach jest zatrudnionych łącznie ponad 15 tys. osób (w przeliczeniu na pełny etat). I doprawdy trudno jest spotkać opinie, wedle których nasza administracja rządowa funkcjonuje dobrze, a obywatele nie mają zastrzeżeń do funkcjonariuszy publicznych.
Co zatem należałoby uczynić, aby nie pojawiali się kolejni „Dyzmowie”? Myślę, że wymaga to przede wszystkim zmiany dotychczasowej koncepcji Rady Ministrów i ministrów oraz urzędów centralnych. Do tego nie jest potrzebna zmiana obowiązującej Konstytucji RP, natomiast uchwalenie nowej ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o Radzie Ministrów jest konieczne. Ustawa z 1996 r. o Radzie Ministrów (a więc uchwalona jeszcze przed obowiązywaniem Konstytucji RP) niedostatecznie uwzględnia bowiem to, że po wejściu Polski do Unii Europejskiej odnosi się do nas zupełnie inny niż dotychczas układ podziału zadań i kompetencji pomiędzy organami i instytucjami unijnymi i krajowymi.
Nowoczesne zarządzanie państwem wymaga programowania strategicznego i planowania wieloletniego, analizy stanu prawa obowiązującego i inicjatyw jego zmiany, organizacji wykonawstwa zadań planowych oraz nadzoru i kontroli nad ich wykonywaniem. Dlatego należy dostrzegać potrzebę oddzielenia w zarządzaniu funkcji strategicznych od funkcji wykonawczych i kontrolnych. Działania Rady Ministrów powinny wypełniać wyłącznie funkcje strategiczne i zadania legislacyjne. Rada Ministrów powinna wręcz wymagać od ministrów prezentacji resortowych programów i planów polityki, a także ocen i inicjatyw legislacyjnych. Na Radzie Ministrów powinny spoczywać obowiązki wynikające z naszego członkostwa w UE.
Ministrowie mogliby też zająć się wreszcie poważną pracą, czyli programowaniem i planowaniem rozwoju społeczno-gospodarczego, działalnością legislacyjną oraz współpracą z partnerami społecznymi. Natomiast inne zadania należałoby powierzyć wykonywaniu przez urzędy i instytucje podporządkowane ministrowi lub przez niego nadzorowane. Stać nas na to, aby i teraz mieć ministrów na miarę Józefa Becka, Władysława Grabskiego czy Eugeniusza Kwiatkowskiego. Ale to wymagałoby zmian. Jakich?
Po pierwsze, należy zmodernizować podział administracji rządowej i dostosować do niego zadania urzędów ministerialnych oraz zadania licznych urzędów centralnych, komisji i komitetów, agencji, inspekcji, centrów i dyrekcji. Można sobie bowiem wyobrazić, że wystarczą nam ministerstwa: 1) stosunków międzynarodowych oraz członkostwa w UE, 2) obrony narodowej, 3) wewnętrznego bezpieczeństwa publicznego, 4) finansów i Skarbu Państwa, 5) rozwoju społeczno-gospodarczego i regulacji rynku, 5) edukacji i szkolnictwa wyższego oraz polityki zatrudnienia, 6) ochrony zdrowia i polityki socjalnej oraz zabezpieczenia społecznego, 7) rolnictwa i rybołówstwa, 8) infrastruktury.
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów powinna zajmować się nie tylko planowaniem podróży premiera, lecz przede wszystkim sprawowaniem nadzoru premiera nad organami i instytucjami określonymi w ustawach, a także legislacją rządową (co wymaga zmiany zadań Rządowego Centrum Legislacji). Natomiast inne zadania wykonywane dotychczas przez ministerstwa należałoby przekazać w gestię urzędów centralnych i ich odpowiedników (np. sprawy cyfryzacji i informatyzacji, sportu i turystyki, ochrony środowiska) lub istniejących już organów (np. Krajowej Rady Sądownictwa) bądź instytucji (np. Instytutu Filmowego, Rada Pomników Pamięci Narodowej). Równolegle powinna następować decentralizacja zadań publicznych oraz przekazywanie zadań publicznych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (np. w zakresie rozwoju regionalnego, infrastruktury regionalnej, zatrudnienia i bezrobocia) oraz samorządu gospodarczego i zawodowego (np. w zakresie przedsiębiorczości i rozwoju obszarów wiejskich).
Po drugie, nabór na stanowiska ministerialne i w pozostałych instytucjach administracji rządowej nie powinien opierać się wyłącznie na kryterium politycznym, bowiem wtedy na plan dalszy schodzą wszelkie inne kryteria (wykształcenie, przygotowanie zawodowe, wiek i zdrowie, umiejętności organizatorskie, postawy etyczne). Tymczasem nie musimy być dłużej zdani na to, aby o kształcie administracji rządowej i jej funkcjonariuszach decydowali wyłącznie przywódcy zwycięskiej koalicji partyjnej oraz aby rządziły tym wyłącznie znajomości, przyjaźnie i koneksje. Stać nas bowiem jako społeczeństwo na to, aby w skali kraju wyłonić nawet setkę osób, którym ze względu na spełnianie wysokich wymagań merytorycznych i etycznych możemy śmiało powierzyć piastowanie urzędów rządowej administracji. To takie osoby zasługują na promocję w mediach i to bardziej niż estradowi i kuchenni celebryci!
Powoływanie na stanowiska ministerialne i zrównane z nimi urzędy powinno zacząć wreszcie odbywać się na podstawie wyników konkursu ogłaszanego i przeprowadzanego przez szefa służby cywilnej raz na cztery lata (w czasie trwającej kadencji Sejmu). Do konkursu należy dopuszczać jedynie kandydatów legitymujących się odpowiednim ze względu na rodzaj urzędu wykształceniem wyższym i przygotowaniem zawodowym oraz znajomością języków obcych, a także nieprzekraczających 67. rok życia, których stan zdrowia pozwala wykonywać dalszą pracę. Nie powinno dopuszczać do konkursu osób współpracujących w przeszłości i obecnie ze służbami bezpieczeństwa, a także osób skazanych lub przeciw którym toczą się niezakończone postepowania.
Zamiast pytań o wyznanie i przynależność partyjną kandydatów należałoby odbierać od nich oświadczenia o stanie majątkowym ich i członków najbliższej rodziny. Wyniki konkursu byłyby przedkładane do wykorzystania przez premiera oraz Prezydenta RP i marszałka Sejmu. Za zgodą kandydatów wyniki konkursu byłyby również podawane do wiadomości publicznej. W ten sposób urzędy ministerialne (i z nimi zrównane) byłyby obsadzane tylko przez osoby zakwalifikowane w wyniku konkursu. A wtedy pożegnalibyśmy koleżanki i kolegów „z boiska”...
Jednocześnie apeluję też o to, aby osób wybranych na posłów i senatorów nie powoływać równocześnie na stanowiska ministerialne i funkcje z nimi zrównane. Dajmy parlamentowi możliwość sprawowania funkcji kontrolnych nad urzędnikami bez sprowadzania tej ważnej czynności ustrojowej do parodii. Rozumiem, że premierem rządu może zostać każdy, niezależnie od tego, kim jest i co potrafi. Trudno. Błagam jednak o to, aby rząd korzystał z wiedzy i pracy tych, którzy znają się na sprawach publicznych wszechstronnie, dostrzegając w nich elementy ustrojowe, ekonomiczne, społeczne, prawne, międzynarodowe itd. Funkcjonariusze władzy publicznej mają bowiem dobrze służyć ludowi. Natomiast pupilków zwycięskich partii politycznych zwykle na to nie stać. Niech legitymacja partyjna przestanie być wreszcie wejściówką do świata władzy.
Żyjemy obecnie w czasach globalizacji i europeizacji. Fakt ten wymaga uwzględnienia w organizacji władzy publicznej, zwłaszcza w państwach członkowskich UE
Osłabiliśmy do minimum funkcję kontrolną parlamentu, bo członkami rządu mogą być także posłowie i senatorowie. Wyklucza to możliwość kontrolowania samych siebie