Z pewną trwogą przeczytałem informację, że Ministerstwo Gospodarki pracuje nad nowym prawem działalności gospodarczej. Co więcej, powstała pierwsza wersja założeń i co interesujące, jeszcze przed konsultacjami w samym resorcie.
A więc możemy przyjąć, że powstały założenia ustawy, ale nie są to jeszcze założenia Ministerstwa Gospodarki. Ciekawe, ale logiczne. Bo jeżeli okaże się, że wspomniane założenia nie będą zaakceptowane – a mam nadzieję, że tak będzie – to ministerstwo umyje ręce. Choć będzie trudno, bo nowa pani premier w swoim exposé zapowiedziała prace nad nową ustawą.
Zapoznając się z założeniami, nie można nie dostrzec jednej, podstawowej ich cechy. Otóż, nie będzie to żadna nowa konstytucja dla przedsiębiorców, jak ją już zaczęto określać, ale zupełnie coś innego. Ustawa taka, jeżeli powstanie, powinna mieć inny tytuł, np.: ustawa „o nastawieniu administracji do przedsiębiorców” albo ustawa „o przeciwdziałaniu wpływom administracji na przedsiębiorców”. I być może taka ustawa jest potrzebna, ale nie może aspirować do miana „prawa działalności gospodarczej”. To ostatnie ma się odnosić do prowadzenia działalności gospodarczej, określać jej ramy i zasady nią rządzące, a nie regulować relacje z administracją państwową i samorządową. Zaproponowany w założeniach zbiór zasad można zapisać w preambule, ale nie powinien on koncentrować się na ochronie przedsiębiorców przed patologicznym, bo tak je trzeba nazwać, oddziaływaniem państwa, którego emanacją jest w końcu też administracja państwowa.
Wszystkie wspomniane zasady dotyczą nie reguł przedsiębiorczości, ale wskazania tego, czego administracja nie powinna. A przecież wystarczyłoby ustalić generalną regułę, że prowadzenie działalności gospodarczej jest swobodne, a jej ograniczenie może wynikać tylko z przepisów ustaw (a nie przepisów prawa w ogóle). Z przepisów należałoby wyrzucić wszystko, co jest ograniczeniem prowadzenia działalności gospodarczej. Bo cóż znaczą zasady: lojalności (urzędnicy mają rozwiązywać sprawy z uwzględnieniem słusznie nabytych praw przedsiębiorców i przy ochronie interesów w toku), proporcjonalności (środki prawa dobierane przez administrację mają prowadzić do celu i być adekwatne do stopnia naruszenia prawa), jednokrotnego przekazywania informacji (brak konieczności przekazywania informacji już raz przekazanych) czy dostępu do projektu decyzji administracyjnej.
Wszystkie wymienione zasady to nie jest materia prawa działalności gospodarczej, a regulacji przeciwdziałających odrastaniu głów Hydry lernejskiej. Bo tak w istocie jest z tą patologią urzędniczą, będącą rzeczywistą zmorą dla przedsiębiorców. Najgorsze jest to, że przepisy regulujące działanie przedsiębiorców piszą urzędnicy. Ale może jednak to dobrze, jeżeli miała to być ustawa o przeciwdziałaniu wpływom administracji na przedsiębiorczość, a nie prawo działalności gospodarczej.
Przed ponad 10 laty ówczesny minister gospodarki stwierdził, że opracowywanie takiej ustawy nie jest domeną urzędników, ale ekspertów w konsultacji z przedsiębiorcami. Tak też się stało. Powołany został czteroosobowy zespół specjalistów prawa prywatnego i publicznego dla opracowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. I rzeczywiście projekt taki, bardzo liberalny – bo jak sama nazwa wskazywała chodziło o swobodę działalności gospodarczej – powstał. Składał się z kilku artykułów i był, moim zdaniem, rzeczywistą konstytucją dla przedsiębiorców. Ponieważ byłem członkiem tego zespołu, przyznaję się do udziału, ale tylko w pracach nad pierwszą wersją projektowanych przepisów. Co do dalszych wersji i ostatecznego kształtu tej ustawy nie przyznaję się ani ja, ani nikt inny. Jest ona po prostu sierotą.
Bo co się stało? Pierwszy projekt został przedstawiony do uzgodnień międzyresortowych. Minęły bodaj 3 miesiące i jakież było moje zaskoczenie, gdy przeczytałem w jednym z dzienników tytuł: „Wszystkie resorty oprotestowały projekt ustawy o swobodzie działalności gospodarczej”. Wtedy zrozumiałem, że przygotowaliśmy sensowny projekt, skoro urzędnicy nie byli w stanie go zaakceptować.
W ostatecznym kształcie ustawy pojawiły się choćby takie kwiatki: zamiast zaplanowanej tylko działalności regulowanej (w założeniu zastępującej koncesje i zezwolenia) mamy obecnie koncesje, zezwolenia i działalność regulowaną. Przykłady można mnożyć. Można też się spodziewać, że obecny projekt prawa działalności gospodarczej nie zostanie przez inne resorty oprotestowany i będziemy mieli urzędnicze widzenie świata dla prowadzących działalność gospodarczą. Czyli takie granie na harfie przez bezrękiego, albo jak kto woli, śpiewanie arii przez niemowę.
A przecież nowy akt regulujący prowadzenie działalności gospodarczej mógłby wyglądać inaczej. Proponują to w swojej najnowszej publikacji „Nowe prawo działalności gospodarczej” profesorowie Cezary Kosikowski i Maciej Etel. Ich sugestie w wielu przypadkach są ciekawe, ale budzą też kontrowersje. Widać w ich propozycjach ślad myślenia specjalistów od prawa publicznego, bez uwzględnienia prawa prywatnego związanego z rynkami. Interesujący jest w szczególności pomysł uporządkowania związanego z samym pojęciem działalności gospodarczej i pojęciem przedsiębiorcy. To pierwsze jest różnie definiowane w 10 aktach prawnych, a pojęcie przedsiębiorcy – w 21.
Interesujące są również propozycje dotyczące podejmowania, wykonywania, zawieszania i zakończenia działalności gospodarczej. Autorzy dostrzegli, że ograniczeniu wolności gospodarczej w Polsce podlega podejmowanie i wykonywanie 123 (!) różnych czynności, polegających na prowadzeniu działalności gospodarczej.
Ale mam poważne wątpliwości, czy propozycja utrzymania obok siebie koncesji, zezwoleń i działalności regulowanej, a dodatkowo jeszcze działalności licencjonowanej, ma sens. Powinno to iść w odwrotnym kierunku – tak by nie sprzyjać ingerencji administracji państwowej, czyli odrastaniu głów Hydry. W przeciwnym wypadku będziemy świadkami niepotrzebnego mnożenia ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej.
Nie zgadzam się też z postulatem takiej zmiany systemu rejestracji przedsiębiorców, aby doszło do powtórnego rozproszenia rejestrów (proponowane dodatkowo rejestry działalności koncesjonowanej, licencjonowanej bądź regulowanej czy podmiotów prowadzących działalność na zasadzie samozatrudnienia i inne). Należy dążyć do tego, aby wszystkie podmioty, również te, które obecnie podlegają ewidencji CEIDG, były rejestrowane w jednym, Krajowym Rejestrze Sądowym. W propozycji zmian proponowanych przez profesorów zestawienie praw i obowiązków przedsiębiorców wypada znacznie na niekorzyść tych pierwszych. W proponowanej koncepcji nowego prawa przesadną rolę przypisuje się organom administracji państwowej.
Mam wrażenie, że autorzy nie wierzą w rolę rynku jako regulatora, a sądzą, że najlepszym będzie w tym zakresie urzędnik. Ale dobrze, że to eksperci zabrali głos, a nie tylko urzędnicy.