Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu.
TEZA
Stroną postępowania nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu.
STAN FAKTYCZNY
Powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego (PINB) w trakcie kontroli ustalili, że lokal należący do spółki N. i wynajmowany spółce P. jest użytkowy niezgodnie z przeznaczeniem.
Zgodnie z ustaleniami w lokalu (znajdującym się w części handlowej budynku mieszkalnego) przeznaczonym w projekcie budowlanym pod działalność handlową (m.in. sklep z odzieżą, galanterią, obuwniczy, kawiarnia) urządzono siłownię i fitness.
W lokalu znajdowały się pomieszczenia przeznaczone na siłownię, wraz z urządzeniami do ćwiczeń, a ponadto do stropu przymocowane były stalowe prowadnice, do których przytwierdzone były liny do ćwiczeń.
W ocenie PINB zmiana sposobu użytkowania lokalu i roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, co istotnie wpłynęło na warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarnego.
Organ wydał więc postanowienie, którym wstrzymał spółce N. użytkowanie lokalu i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.). Podczas kolejnej kontroli stwierdzono, że mimo wstrzymania użytkowania lokalu jest w nim prowadzona działalność sportowo-rekreacyjna.
Ponadto spółka nie przedstawiła stosownych dokumentów. Stąd też PINB, działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane wydał decyzję nakazującą spółce N. (właścicielowi lokalu) przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.
Odwołanie wniosła spółka P. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego umorzył postępowanie. Wskazał, że odwołująca się spółka jest najemcą lokalu. Wprawdzie to ona dokonała robót adaptacyjnych, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal sportowo-rekreacyjny, jednakże nie może być adresatem zaskarżonej decyzji.
W ocenie organu spółka P. ma w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Spółka P. zaskarżyła decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który skargę oddalił.
Stwierdził, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu.
Skarżąca spółka jest najemcą lokalu oraz prowadzi w nim działalność gospodarczą (siłownia, fitness) i niewątpliwie może być zainteresowania wynikiem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, jednakże nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 61 prawa budowlanego. Spółka P. wniosła skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, dotyczący wykładni art. 71a ust. 4 prawa budowlanego.
W ocenie sądu adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 tej ustawy, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2). Wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania.
Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu.
Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 prawa budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca.
Stąd też najemca lokalu nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku czy też jego części, albowiem brak jest normy prawa materialnego, z której można by ten interes wyprowadzić.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12
Odpowiedzialność właściciela
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu co do tego, że bez względu na to, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Potwierdzają to orzeczenia:
● WSA w Krakowie z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1776/12
● WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 864/12
● WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1078/11

KOMENTARZ EKSPERTA

Wsparcie dla wynajmującego

Analizując art. 28 k.p.a., wydawać by się mogło, iż najemca dokonujący w lokalu zmian niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej jest uprawniony do udziału w procesie dotyczącym przeznaczenia lokalu. Stanowisko to jest chybione. W myśl art. 61 prawa budowlanego stanowiącego w określonych stanach faktycznych lex specialis do regulacji kodeksowych obowiązek korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem ciąży na właścicielu lub zarządcy. W efekcie prawo budowlane zawiera katalog zamknięty podmiotów uprawnionych do bycia stroną, w którego zakresie, poza własnością i zarządem, nie mieszczą się inne tytuły prawne do dysponowania nieruchomością. Wyrok NSA, który na pozór może budzić kontrowersje, uznać należy za zasadny. Odmienne stanowisko sądu sprzeczne byłoby z literą prawa i prowadziłoby do rozszerzającej wykładni regulacji prawa budowlanego. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdza, że zaprezentowany tu pogląd wpisuje się w dotychczasową linię orzeczniczą. Polskie prawo nie pozostawia jednak wynajmującego bez wsparcia, w przypadku gdy najemca narazi go na kłopoty. Właściciel uprawniony jest do dochodzenia swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym, o ile w umowie najmu zostało zastrzeżone, że najemca nie jest uprawniony bez uprzedniej zgody wynajmującego do zmiany przeznaczenia obiektu.