Paweł Sobotko, absolwent Wydziału Prawa i Administracji UWM, stypendysta Prezesa Rady Ministrów, konsultant w Kancelarii Civitas et Ius

W najbliższym czasie skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmie uchwałę w sprawie doniosłej z punktu widzenia praktyki sądowoadministracyjnej.

W chwili obecnej wyraźnie widoczna jest w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność, dotycząca sposobu zakończenia postępowania wszczętego na skutek wniesienia przez stronę skargi na bezczynność organu, w sytuacji usunięcia tej bezczynności już po wniesieniu skargi. Zarysowały się dwie odmienne koncepcje zakończenia postępowania.

W myśl pierwszej z nich, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność. Sąd w takiej sytuacji powinien rozpatrzyć skargę merytorycznie, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy na chwilę orzekania (zamknięcia rozprawy). Ponieważ brak będzie możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), bowiem organ w chwili zamykania rozprawy nie pozostaje już w bezczynności, pozostanie więc oddalenie skargi po myśli art. 151 p.p.s.a. jako niezasadnej. Nie jest możliwe umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), gdyż takie działanie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia jest w tej sytuacji – jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – stosunek prawny między organem, a skarżącym żądającym realizacji jego uprawnienia (wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt II SAB/Op 13/05, ONSAiWSA z 2006 r., Nr 4, poz. 104). Zwolennicy tej koncepcji wywodzą, że usunięcie przez organ stanu bezczynności, na każdym etapie postępowania, a więc zarówno przed wniesieniem skargi do sądu, jak i w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego „jest zdarzeniem z dziedziny okoliczności merytorycznych, decydujących o zasadności lub bezzasadności skargi na bezczynność organu” (powołany wyrok WSA w Opolu). W doktrynie za tą koncepcją opowiada się T. Woś, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 467 i 495-496).

W obszernej krytycznej glosie do powołanego wyżej orzeczenia WSA w Opolu (publ. LEX/el. 2007), P. Brzozowski wywodzi iż organ administracji publicznej z chwilą wniesienia skargi na jego bezczynność ma jedynie uprawnienia autokontrolne, wynikające z art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc może usunąć stan bezczynności, tym samym uwzględniając skargę we własnym zakresie – bez orzeczenia sądowego. Skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż skarga traci swój byt i nie zachodzi już konieczność orzekania przez sąd w kwestii bezczynności. Jak zauważa glosator, przesłanką bezprzedmiotowości postępowania nie są tylko zdarzenia enumeratywnie wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., lecz także „inne przyczyny”, w wyniku których postępowanie przed sądem stało się bezprzedmiotowe (pkt 3 powołanego przepisu). Z taką właśnie przyczyną bezprzedmiotowości postępowania mamy do czynienia po usunięciu przez organ stanu bezczynności przed zamknięciem rozprawy sądowej w przedmiocie bezczynności.

Powyższą koncepcję – alternatywną wobec przedstawionej na wstępie – zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I SAB/Ol 3/06, Orzecznictwo Sądów w Sprawach Gospodarczych z 2007 r., Nr 5, poz. 63 z komentarzem P. Brzozowskiego). Pogląd o bezprzedmiotowości postępowania na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli podzielają także J. P. Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 348) oraz B. Dauter, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 353).

Czym skutkuje przyjęcie jednej z wymienionych powyżej opcji? Konsekwencje są doniosłe, bowiem w istocie rzutują na wynik procesu, a to wiąże się z orzeczeniem o jego kosztach. W obu zaprezentowanych wariantach wyrok sądu nie będzie uwzględnieniem skargi na bezczynność, gdyż taki wyrok – w świetle art. 149 p.p.s.a. – musiałby zawierać zobowiązanie bezczynnego organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie, co nie ma już podstaw, skoro organ już w bezczynności nie pozostaje. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który dopuścił się bezczynności. Jednakże w art. 201 § 1 p.p.s.a. zawarto regulację, iż zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., czyli z powodu bezprzedmiotowości. A zatem umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu usunięcia stanu bezczynności przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, organ staje się stroną przegrywającą proces i zobowiązaną do rekompensaty kosztów stronie przeciwnej. Warto dodać, że regulacja taka została wprowadzona do nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2001 r. (sygn. akt P 3/01, OTK z 2001 r., Nr 6, poz. 163), w którym orzeczono, iż odnośny przepis wymienionej ustawy – w części wyłączającej możliwość orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w przypadku umorzenia postępowania w związku z uwzględnieniem skargi przez organ administracji – jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

Skutkiem oddalenia skargi na bezczynność będzie nie tylko uznanie skarżącego za stronę przegrywającą proces, lecz również nieprzyznanie mu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy organ istotnie pozostawał w bezczynności w chwili wnoszenia skargi, orzeczenie takie byłoby dla strony skarżącej wysoce krzywdzące, gdyż nie tylko nie uzyskałaby ona zwrotu kwoty uiszczonego wpisu od skargi, lecz również zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, o ile takowe wystąpiło.

Jak wynika ze „Sprawozdania statystycznego z ruchu i sposobu załatwienia spraw za rok 2007”, zamieszczonego na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (http://www.nsa.gov.pl), spośród załatwionych przez wszystkie wojewódzkie sądy administracyjne 1921 skarg na bezczynność organów – jedynie w 244 sprawach uwzględniono skargi, a w 240 oddalono je. Jednocześnie wpłynęło zaledwie 13 skarg na bezczynność, w których organy administracji publicznej zastosowały autokontrolę. Zdaje się to wskazywać na fakt, iż skarżący bezczynność, z obawy przed utratą wpisu od wniesionej skargi, wycofują je po usunięciu stanu bezczynności przez organ. Pozbawia ich to prawa do ubiegania się np. o wynagrodzenie pełnomocnika fachowego, ustanowionego do sporządzenia takiej skargi. Z kolei organy administracji nie mają motywacji do wcześniejszego likwidowania swojej opieszałości, niż w przededniu rozprawy. Obniża to skuteczność instytucji skargi na bezczynność oraz wpływa negatywnie na zaufanie obywateli do sądów.

Dlatego też spodziewana w najbliższym czasie uchwała składu siedmiu sędziów NSA (sygn. akt I OPS 6/08) może mieć przełomowe znaczenie w praktyce sądowej w zakresie zwalczania bezczynności organów administracyjnych. Dostrzeżenie przez Biuro Orzecznictwa oraz Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego omówionych rozbieżności daje możliwość niezwłocznego ich usunięcia.