Rzecznik Praw Obywatelskich zabrała głos w dyskusji na temat problemów i konieczności niezbędnych zmian w systemie tworzenie prawa w Polsce.

RPO potwierdza konieczność wprowadzenia zmian systemowych w możliwie wysokim stopniu zapobiegających nieprawidłowościom w procesie stanowienia prawa.

Częste zmiany przepisów

Nie ulega wątpliwości, że jednym z problemów związanych ze stanowieniem prawa w Polsce są częste zmiany przepisów. Nie należą do rzadkości przypadki nowelizacji jeszcze nie obowiązujących aktów normatywnych (np. ustawa z dnia 31 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy opublikowany w Dz. U. Nr 21, poz. 112 podczas trwania sześciomiesięcznej vacatio legis zmieniana była już czterokrotnie).

Jak wskazuje Rzecznik w efekcie adresaci norm prawnych stale zaskakiwani są nowymi rozwiązaniami, a obywatele tracą poczucie pewności prawa.

W opinii RPO taki stan rzeczy wynika nie tylko z niedoskonałości regulacji odnoszących się do procesu stanowienia prawa, ale także z praktyki działania organów prawodawczych.

Brak rzetelnej oceny zasadności regulacji

Zdaniem RPO należy zauważyć, że projekty zmian rzadko poprzedzane są rzetelną oceną faktycznej zasadności i skutków ich przyjęcia. Procedura wnoszenia projektów zmian przepisów (w tym zgłaszania poprawek) przez parlamentarzystów nie wprowadza daleko idących ograniczeń. Nowelizacja może zostać przyjęta szybko i bez prowadzenia jakichkolwiek konsultacji czy zasięgnięcia opinii ekspertów. Odmiennie uregulowana jest wyłącznie kwestia zgłaszania projektów rządowych. W doktrynie podnoszony jest jednak problem omijania przez rząd wynikających z tego ograniczeń poprzez zgłaszanie projektu jako poselski, w wyniku tego pełniące funkcje gwarancyjne przepisy ustawy o Radzie Ministrów i regulaminu jej pracy nie zawsze spełniają swoją funkcję w należytym stopniu.

Podobnie wygląda sytuacja praktycznego stosowania przepisów wprowadzających obowiązkowe uzupełnienie treści projektu o ocenę skutków regulacji.

Zobacz: Lewiatan postuluje kompleksową reformę sytemu stanowienia prawa

Przepisy przejściowe

Poważnym problemem wynikającym ze zbyt częstych zmian obowiązujących regulacji jest kwestia braku lub niewłaściwego sformułowania przepisów przejściowych.

Innym problemem wynikającym z częstego wprowadzania zmian jest kwestia usuwania z systemu prawnego norm nieaktualnych. Praktyka wskazuje, że także w tym względzie zdarzają się przypadki zaniedbań i opóźnień, które mogą skutkować naruszeniem praw i wolności obywateli. Przede wszystkim zaś skutkuje to ograniczeniem zaufania do państwa.

Doświadczenia w tym zakresie zdają się potwierdzać konieczność wprowadzenia dodatkowych mechanizmów, których wykorzystanie sprzyjać będzie większej przejrzystości procesu stanowienia przepisów. W szczególności zasadnym wydaje się być wprowadzenie systemu opisującego każdą ingerencję w tekst projektu i wiążącą go z konkretną grupą wnioskodawców. Ułatwi to kontrolę nad przestrzeganiem ustawy o lobbingu, ale może także zwiększyć poczucie odpowiedzialności za treść wnoszonej propozycji zmian.

Zobacz: Wyniki monitoringu społecznego procesu stanowienia prawa

Akty wykonawcze

W kręgu zainteresowań Rzecznika pozostaje także problem realizacji przez organy administracji rządowej obowiązku wydawania aktów wykonawczych do ustaw.

Z informacji przedstawionej przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji wynikało, że na dzień 3 lutego 2011 r. pozostawało 170 niezrealizowanych upoważnień do wydania aktu wykonawczego do ustawy. Tak duża skala zaniedbań wskazuje na istnienie wciąż nierozwiązanego problemu systemowego. Nie ulega wątpliwości, że opóźnienia w tym zakresie nie pozwalają na prawidłowe stosowanie nowo wprowadzanej ustawy, a co się z tym wiąże, nie dają obywatelom poczucia pewności prawa.

Należy zauważyć, że przepisy zasad techniki prawodawczej nakazują przygotowanie projektów aktów
wykonawczych już na etapie opracowywania projektu ustawy. Regulacje te bywają jednak pomijane.

Przekraczanie granic upoważnienia ustawowego

Kolejnym problemem, na który w tym kontekście warto zwrócić uwagę są przypadki przekraczania przez organy władzy wykonawczej granic upoważnienia ustawowego.

Implementacja prawa unijnego

Należy także podkreślić znaczenie jakie dla prawidłowego funkcjonowania demokratycznego państwa stanowi skuteczna egzekucja zarówno prawa polskiego, jak i międzynarodowego (w tym unijnego). Dlatego też ważną rolę w realizacji postulatu zapewnienia spójności systemu jest właściwa i terminowa implementacja prawa Unii Europejskiej, wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zaniepokojenie Rzecznika budzą między innymi opóźnienia w implementacji prawa unijnego do krajowego porządku prawnego. Z informacji opublikowanych przez Komisję Europejską wynika, że Polska wciąż ma zaległości we wdrażaniu dyrektyw, szczególnie w obszarach ochrony wolnej konkurencji, wymiaru sprawiedliwości, ochrony wolności i praw jednostki, a także w zakresie praw pracowniczych i socjalnych. Podobnie niezrealizowanych pozostaje wiele orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Jak wskazuje Rzecznik w tym kontekście jednak warto podkreślić, że sytuacja uległa wyraźnemu polepszeniu od czasu gdy monitorowaniem wykonywania wyroków zajmuje się Rządowe Centrum Legislacji oraz Komisja Ustawodawcza Senatu.

Przykład ten wskazuje, że jednoznaczne wskazanie instytucji odpowiedzialnej za wykonanie danego ciążącego na państwie obowiązku może ułatwić procedurę wprowadzania koniecznych zmian.

Nie ulega wątpliwości, że problem niedoskonałości systemu tworzenia prawa w Polsce jest złożony i wymaga kompleksowej zmiany. Dlatego k wskazuje RPO zapewnienie dobrej jakości tworzonego prawa jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnych gwarancji praw człowieka i obywatela.

PS/źródło:RPO

Zobacz także:

Lobbing w procesie stanowienia prawa

BCC dostrzega potrzebę stanowienia dobrego prawa