Jedną z propozycji było wprowadzenie możliwości wydawania przez przełożonego polecenia zaniechania czynności procesowej. To pogwałcenie zasady niezależności prokuratora - mówi dr hab. Michał Królikowski, wiceminister sprawiedliwości.

Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego Ryszard Tłuczkiewicz nie zostawił na propozycjach projektu prawa o prokuraturze suchej nitki („Wiara w nieomylność bywa zgubna” – DGP 159/2013).

To już nie pierwszy raz, kiedy prokurator Ryszard Tłuczkiewicz formułuje ostre zarzuty wobec resortu sprawiedliwości w związku z pracami nad nowym prawem o prokuraturze. Tym razem jednak obciążył mnie osobiście za brak odpowiedniego dialogu z Prokuraturą Generalną i wobec mnie skierował słowa o tym, że wiara w nieomylność bywa zgubna. Po raz kolejny pojawił się również postulat, by wysłuchać argumentów i przeprowadzić rzetelne analizy skutków proponowanych rozwiązań.

To chyba prawda, że ciężar odpowiedzialności za ten stan rzeczy spoczywa na Panu?

Nie uchylam się od niej, tak samo jak nie przyjmę zarzutów o braku kompetencji. Jestem jednak daleki od tego, by proponować zmiany bez dialogu ze środowiskiem prokuratorów. W tej sprawie, poza zwykłymi i powtarzanymi kilkukrotnie konsultacjami pisemnymi, spotykałem się bezpośrednio z przedstawicielami jednostek wszystkich szczebli. Wniosek jest jeden: w tym środowisku nie ma dominującej wizji tego, jak ma działać prokuratura. Uwagi, które zgłaszają poszczególne środowiska, są wzajemnie sprzeczne. Konieczne zatem stało się przyjęcie odpowiedzialności za diagnozę stanu rzeczy i wizję zmian. Poparliśmy ją kilkusetstronicowym opracowaniem naukowym analizującym obciążenie jednostek prokuratury i prokuratorów postępowaniami przygotowawczymi w 2011 r. Projekt ustawy został w zeszłym tygodniu skierowany na Stały Komitet Rady Ministrów i liczę na to, że rząd przyjmie go we wrześniu. W trakcie prac legislacyjnych w Sejmie ponownie zderzą się te poglądy na funkcjonowanie prokuratury, stąd dla nas ważne jest poszukiwanie wsparcia choćby Krajowej Rady Prokuratury jako organu samorządowego.

Jaka jest więc ta diagnoza?

Tylko kilka przykładów. Po pierwsze, model nadzorczy funkcjonowania prokuratury wyczerpał swoje możliwości. Polega on na tym, że w prokuraturach rejonowych ulokowana jest niemal całość spraw, w tym sprawy poważne, które prowadzone są przez nieco ponad 60 proc. kadry, pod nadzorem bardziej doświadczonych prokuratorów. Po drugie, te same sprawy są analizowane dwukrotnie w postępowaniu sądowym, bowiem środek odwoławczy przygotowany przez referenta sprawy obsługuje inny prokurator z wyższej instancyjnie jednostki, przy czym możliwość zmiany tego środka jest znacznie ograniczona. Niemniej ten prokurator musi ponownie – przynajmniej w założeniu – przeanalizować całość akt sprawy. Po trzecie, prokuratorzy nie prowadzą spraw jedynie pod kątem jakości kończonych postępowań przygotowawczych. Zwraca bowiem uwagę wyraźna tendencja do intensyfikowania czynności związanych z zakończeniem postępowań w miesiącach statystycznych (czerwiec i grudzień) oraz w ostatnich dniach miesiąca.

Chyba nie jest tajemnicą, że statystyka króluje w prokuraturze.

Fakty mają to do siebie, jak mawiają Francuzi, że są uparte. Wszystkie przywołane spostrzeżenia wskazują na potrzebę reformy, która czasowo wyprzedzi zmianę modelu polskiej procedury karnej. Inna sprawa jest taka, że trudno się wsłuchiwać w argumenty, które nie mają nic wspólnego z rzeczywistością.

Co Pan ma na myśli?

Choćby to, że rzekomo – jak twierdzi prokurator Tłuczkiewicz – minister sprawiedliwości określa w rozporządzeniu zadania różnych szczebli w tym znaczeniu, że już teraz moglibyśmy przenieść trudniejsze sprawy na wyższy poziom. To jest tymczasem materia ustawowa i nie może być regulowana aktami wykonawczymi. Problem wynika z przewidzianej ustawą arbitralności wyboru, które sprawy ma rozpoznać prokuratura okręgowa/apelacyjna – to ona decyduje, co przejmie, i stąd alokacja spraw nie jest prawidłowa. Widać to zresztą w sprawozdaniu prokuratora generalnego za rok 2012, gdzie po wytycznych, by poważne sprawy gospodarcze prowadzić na poziomie okręgu, procentowe rozłożenie tych spraw nie uległo zmianie. Poza tym większość rozwiązań zawartych w regulaminie organizacyjnym narzuca wprost ustawa. I to od jej zmiany należy zacząć.

Z tym się akurat prokurator generalny chyba nie spiera. Mówi przecież, że miał związane ustawą ręce w sprawie śledztwa dotyczącego zabójstwa Marka Papały.

Tego poglądu nie podzielam. Instrumentów ma sporo. Przecież kieruje działalnością prokuratury osobiście, jak mówi ustawa, ale robi to przez podległą mu strukturę, w tym instrumenty nadzorcze. PG może zwrócić się do kierownika jednostki o uchylenie lub zmianę decyzji prokuratora prowadzącego postępowanie. Kodeks postępowania karnego wprowadza instytucję przedłużenia śledztwa, dokonywanego przez prokuratora bezpośrednio przełożonego lub prokuratora nadzorującego śledztwo. Zapewnia to zapoznanie się ze sprawą przez prokuratorów sprawujących nadzór (w długotrwałych sprawach prowadzonych w prokuraturach apelacyjnych decyzje procesowe o przedłużeniu śledztwa podejmuje prokurator generalny).

To czego mu realnie brakuje?

Jedną z propozycji, którą składał prokurator Tłuczkiewicz, było wprowadzenie dla prokuratora przełożonego możliwości wydawania polecenia zaniechania czynności procesowej. To dla mnie nie do przyjęcia, bo jest to pogwałcenie zasady niezależności prokuratora uniemożliwiające mu przyjęcie odpowiedzialności za sformułowanie skargi. Jednak w nowej ustawie o prokuraturze wprowadzamy m.in. możliwość wydawania poleceń co do treści czynności procesowych, z tym podstawowym zastrzeżeniem, że polecenia te będą mogły dotyczyć jedynie czynności dowodowych (konieczności przeprowadzenia nowych dowodów) oraz terminów realizacji czynności procesowych. Tym samym wprowadza się dodatkowe instrumenty efektywnego oddziaływania prokuratora przełożonego na tok postępowania.

W nowej propozycji resortu wraca Krajowa Rada Prokuratury (KRP). Osłabiona zostaje wobec tego władza prokuratora generalnego – utrzymana zostaje pozycja organu złożonego z prokuratorów PG i prokuratur apelacyjnych.

KRP wraca z jednego powodu. Model prokuratury, który przewidujemy w projekcie ustawy, zakłada równomierne rozłożenie zadań między większą liczbą prokuratorów orzeczników, w tym dywersyfikowanie zadań między szczeblami prokuratury ze względu na stopień ich trudności oraz potencjał zaplecza kadrowego i organizacyjnego. Jest to zatem model orzeczniczy, w przeciwieństwie do modelu nadzorczego, który zawsze będzie atrakcyjny dla każdego prokuratora generalnego. KRP została postawiona na straży niezależności prokuratorów, ci zaś uzyskali możliwość złożenia skargi do niej na naruszenie ich niezależności. Zmieniamy też tryb powoływania jej członków, co pozwoli na większą reprezentatywność tego organu samorządowego.

A to jeszcze bardziej osłabia prokuratora generalnego.

I tak, i nie. Niezależność to nie niezawisłość. Niezależność jest korelatem osobistej odpowiedzialności prokuratora za jego decyzje, a nie jej rozmycia w odpowiedzialności struktury. Jest to konieczne ze względu na nową rolę prokuratora w procesie karnym oraz zmianę sposobu zarządzania jednostkami prokuratury przez jej szefów i sporządzania ocen okresowych prokuratorów, którą przewiduje projekt. Prokurator generalny i jego aparat nie tracą narzędzi zarządzania pracą i interweniowania w prowadzonych postępowaniach. Ujmując to od strony systemowej, prokurator generalny ma być sternikiem prokuratury jako całości i partnerem dla środowisk politycznych, ale ma bronić autonomii prokuratury, kierując nią za pomocą takich instrumentów, które nie będą pozwalały ręcznie sterować konkretnymi sprawami. Jest to gwarancja instytucjonalna tego, by zbytnia uległość polityczna nie kusiła konkretnego prokuratora generalnego. A, że niektórym tęskno do modelu władczego – to trudno.

Minister finansów ponowił uwagę o konieczności zmiany sposobu ustalania wysokości wynagrodzeń prokuratorów. Będzie sprzeciw środowiska prokuratorskiego.

I ministra sprawiedliwości. Trybunał Konstytucyjny w wyroku dotyczącym zamrożenia waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w 2012 r. podkreślał, że mechanizm wynagradzania sędziów i prokuratorów jest wynikiem szerokiego porozumienia politycznego, ma za zadanie wzmacniać stabilność kadrową i profesjonalizm działania wymiaru sprawiedliwości.

Ale to jeszcze nie tłumaczy, dlaczego prokuratorzy mają mieć wynagrodzenia zbieżne z sędziowskimi.

Tu chodzi raczej o ten sam mechanizm ustalania wynagrodzeń. Proszę zwrócić uwagę, że nawet w zaleceniach Rady Europy z 6 października 2000 r. dotyczących roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych wskazano, że status prokuratorów i wysokość ich wynagrodzenia i emerytury muszą uwzględniać potrzebę zachowania równowagi pomiędzy członkami władzy sądowniczej a służbą prokuratorską. Obie te instytucje, pomimo różnej natury ich obowiązków, odgrywają bowiem ważną rolę w wymiarze sprawiedliwości w odniesieniu do spraw karnych. Służbowe warunki materialne powinny również odzwierciedlać powagę i godność urzędu. To one decydują o tym, że po stronie pokrzywdzonych staje państwo, a nie tylko człowiek.