To sedno wyroku, jaki zapadł w sprawie czytelników DGP, którzy rok temu zwrócili się do nas z prośbą o interwencję: latami nie mogli zamieszkać we własnym domu.

Barbara i Wiesław Makuchowie w 2008 roku kupili segment w warszawskim Wawrze. Zgodnie z wiążącą ich z deweloperem umową ostatniej wpłaty za dom mieli dokonać, gdy ten wykończy i odda go do użytkowania. W związku jednak z tym, że w trakcie budowy popełniał liczne błędy i nie chciał ich naprawiać, czytelnicy postanowili dokończyć dom własnym sumptem i do ostatniej wpłaty nie doszło. Przedsiębiorca domagał się nienależnej zapłaty, jednak czytelnikom udało się w końcu uzyskać sądowe orzeczenie o przeniesieniu na ich rzecz własności nieruchomości. Na tym jednak kłopoty się nie zakończyły.

Ruch budowlany w Polsce

Ruch budowlany w Polsce

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Deweloper może więcej

Właściciele segmentu złożyli wniosek o pozwolenie na jego użytkowanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB). Ten jednak postępowanie w sprawie umorzył, podnosząc, że nie są uprawnieni do występowania z takim wnioskiem. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej: pr. bud.) stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Jak potwierdzają prawnicy, takie stanowisko nadzoru budowlanego jest powszechne.

– W dotychczasowej praktyce organy wydające decyzje w zakresie pozwolenia na użytkowanie – tj. PINB oraz jako organ wyższej instancji wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego – opierając się na literalnym brzmieniu ww. przepisu, zazwyczaj umarzały postępowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia zwracał się inny podmiot niż inwestor. Prowadziło to do licznych problemów właścicieli budynków czy mieszkań. W przypadku gdy inwestor (deweloper) uchylał się od obowiązku w powyższym zakresie, nie mogli legalnie zamieszkać w lokalach, mimo że stanowiły już ich własność – potwierdza Michał Bala, aplikant radcowski z kancelarii PIERÓG & Partnerzy.

Dodaje, że procedury uniemożliwiały niekiedy przez długie lata wyjście z impasu, co powodowało, że właściciele często ponosili znaczne szkody.

Bez prawa do użytkowania

Podobnie sytuacja wyglądała u naszych czytelników, którym prawa do legalnego zamieszkiwania we własnym domu odmówił również wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wszystkie te podmioty wskazywały, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz dewelopera, który nie wyraża zgody na jej przeniesienie na rzecz czytelników, tylko jemu – jako inwestorowi – przysługuje uprawnienie do występowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Bez znaczenia przy tym pozostaje kwestia, że doszło do wydania przez sąd zastępczego oświadczenia woli o przeniesieniu własności nieruchomości segmentu.

WSA wskazywał dodatkowo, że „poprzez sam fakt sprzedaży nieruchomości inwestycyjnej lub jej części – w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wydane na poprzedniego właściciela – nie dochodzi do zmiany po stronie inwestora. Taka zmiana może nastąpić tylko w oparciu o art. 40 ust. 1 pr. bud.” (sygn. akt VII SA/Wa 1667/11). Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu. Warunek: musi on przyjąć wszystkie obowiązki zawarte w tej decyzji oraz złożyć oświadczenie, że posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W praktyce oznaczało to tyle, że dopóki czytelnicy nie porozumieją się ze skonfliktowanym z nimi deweloperem, dopóty nie będą mogli użytkować własnego domu.

Oderwana interpretacja

Taką argumentację podważył dopiero Naczelny Sąd Administracyjny, do którego trafiła kasacja Makuchów. Wskazał on – za skarżącymi – że sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 59 ust. 7 pr. bud. niezgodnie z art. 2 konstytucji. Mówi on o zasadzie zaufania obywateli do państwa i racjonalności poczynań jego władz. A orzeczenie warszawskiego WSA doprowadziło do sytuacji, w której obywatel – choć powinien otrzymać wsparcie od państwa – takiego wsparcia nie otrzymał.

Zdaniem składu orzekającego, któremu przewodniczył sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, choć wniosek o pozwolenie na użytkowanie mieści się w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym związanym z uzyskanym pozwoleniem na budowę i stanowi kolejny jego etap, to ochrona interesu osób trzecich – w tym wypadku właścicieli segmentu – wymaga wyłączenia stosowania art. 59 ust. 7 pr. bud.

– W sytuacji gdy deweloper – adresat pozwolenia na budowę, odmawia wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, gdy budowa została już zakończona, a własność budynku przeszła na nabywcę, uniemożliwiając w ten sposób legalne zamieszkanie nowych właścicieli w takim budynku, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 pr. bud. nie może mieć zastosowania – podnosił NSA.

Odmienne stanowisko zdaniem sędziów prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której na skutek przyczyn leżących po stronie dewelopera nie doszłoby do kontroli budynku pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. A skutki takiego niezgodnego z prawem zaniechania dewelopera poniósłby skarżący.

Pochwała rozsądku

W orzeczeniu tym NSA uznał również, że sam art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego pozwala uznać, iż właściciel (niebędący inwestorem) może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Stanowi on bowiem, że „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”.

– Mimo iż interes prawny właściciela nie czyni z niego inwestora, uzasadnia jednak jego legitymację do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu – podkreśla mecenas Bala.

Jak podkreślają prawnicy, takie potraktowanie problemu jest nareszcie i słuszne, i racjonalne.

– Wyrok NSA jest przykładem działalności orzeczniczej, rozwiązującej patologiczne sytuacje, w których niektóre osoby nadużywają przyznanych im uprawnień niezgodnie z celem, dla którego uprawnienia te zostały ustanowione. Uprawnienie do wnioskowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ma przecież na celu zapewnienie sprawnego oraz formalnie poprawnego zakończenia procesu inwestycyjnego i nie może być wykorzystywane jako sposób np. do egzekucji roszczeń cywilnoprawnych – wskazuje Michał Gruca, adwokat w kancelarii Schoenherr.

Problem jednak w tym, że w ciągu 5 lat, kiedy to Makuchowie walczyli o możliwość zamieszkania w segmencie, jego stan techniczny uległ znacznemu pogorszeniu.

– Nasz majątek został zmarnotrawiony, bo nie mogliśmy skutecznie zapobiec degradacji budynku. Odmówiono nam chociażby prawa wymiany dachu – wskazuje Wiesław Makuch.

W tej sytuacji przysługuje im jednak roszczenie odszkodowawcze.

– Podstawą zasądzenia odszkodowania z tytułu wadliwych decyzji administracyjnych jest art. 4171 par 2 k.c., w myśl którego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną decyzją powiatowego inspektora nadzoru budowlanego ponosi Skarb Państwa – wskazuje Marcin Radecki, adwokat z kancelarii PIERÓG & Partnerzy.

I przypomina, że roszczenie o odszkodowanie rozpoznaje sąd cywilny, który ocenia bezprawność działania organu administracyjnego na podstawie wyniku właściwego postępowania administracyjnego. Proces odszkodowawczy musi być zatem poprzedzony stwierdzeniem niezgodności z prawem decyzji administracyjnej.

– Odrębną podstawę dochodzenia odszkodowania z tytułu błędnych decyzji administracyjnych może stanowić także art. 287 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dodaje mecenas Radecki.

Skutki bezprawnego zaniechania dewelopera nie mogą obciążać właściciela

ORZECZNICTWO

Wyrok NSA z 16 maja 2013, sygn. akt II OSK 1695/12.

Wyrok sprawiedliwy, czyli przełomowy

Wyrok NSA na pierwszy rzut oka wydaje się oczywisty i sprawiedliwy, i dokładnie tak należy go ocenić. Niemniej jednak jest on na swój sposób przełomowy. Orzeczenie z pewnością będzie odebrane jako usunięcie absurdalnej praktyki stosowania art. 59 ust. 7 pr. bud. w sytuacjach takich, jak przypadek państwa Makuchów, i w powszechnej ocenie spotka się z aprobatą. Dotychczas, zgodnie z treścią zapisów prawa budowlanego, organy, a nawet sądy odmawiały przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właścicielom nieruchomości, jeśli nie byli oni inwestorami. NSA w majowym orzeczeniu odszedł od tak ścisłego rozumienia zapisów prawa, wskazując, że stosowanie ich z pominięciem zapisów art. 28 k.p.a., a więc pomimo istniejącego interesu prawnego osób trzecich, uderzać może w prawa właściciela nieruchomości.