W przetargach na wybór kancelarii prawnych urzędy często kierują się tylko ceną. Problem zauważa prezes Urzędu Zamówień Publicznych i przygotowuje dokument mający zachęcić do stosowania innych kryteriów.
Od kilku miesięcy można zaobserwować wysyp przetargów na obsługę prawną. Jeszcze przed niespełna dwoma laty usługi tego typu mogły być zamawiane z wolnej ręki. Wcześniej zawarte umowy zakończyły się, a kolejne, zgodnie z obowiązującą od stycznia 2010 r. nowelizacją ustawy – Prawo zamówień publicznych, powinny już być zawierane w trybach konkurencyjnych.
Po co urzędom zewnętrznym prawnicy / DGP
Problem w tym, że w wielu takich przetargach jedynym kryterium oceny ofert jest cena. Z jednej strony prowadzi to do obniżania cen.
– Widziałem oferty, gdzie godzina doradztwa prawnego była wyceniana trzy-, a nawet czterokrotnie taniej, niż wynoszą standardowe stawki przy tego typu zleceniach – mówi Artur Wawryło z Centrum Obsługi Zamówień Publicznych.
Z drugiej strony pojawia się pytanie o jakość takiego doradztwa.
Gorsza jakość obsługi prawnej może odbić się na decyzjach administracyjnych czy wytaczanych przed sądami sprawach. W konsekwencji będzie to oznaczać straty, także finansowe, dla urzędów. Co gorsza jednak decyzje podejmowane na podstawie nietrafionych opinii prawnych uderzą ostatecznie w mieszkańców czy przedsiębiorców.

Tanie to nie zawsze dobre

Przykłady przetargów na usługi prawnicze, w których cena jest jedynym kryterium oceny ofert, nietrudno znaleźć. Wystarczy zajrzeć na ich strony internetowe, gdzie zamieszczne są specyfikacje przeprowadzanych przetargów. Warszawski oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prowadzi właśnie takie postępowanie w zakresie doradztwa przy zamówieniach publicznych. O tym, kto wygra, zdecyduje wyłącznie cena. Podobnie jest w ogłoszonym niedawno przetargu na obsługę prawną w Mazowieckim Centrum Polityki Społecznej. Tak samo postępuje Opolski Zakład Przewozów Regionalnych, który właśnie poszukuje prawników do bieżącej obsługi prawnej.
W przetargach samorządowych stosowanie tego kryterium jako jedynego również jest bardzo częste. Powiat łęczyński szuka firmy, która będzie mu doradzać przy realizacji projektu Wirtualne Powiaty. Kieruje się wyłącznie ceną. Podobne przykłady można mnożyć.
– Kierując się wyłącznie ceną, zamawiający musi liczyć się z tym, że otrzyma usługę z której nie będzie zadowolony. Nie chodzi tu zresztą tylko o samą jakość pomocy prawnej, ale też o to, czy będzie ona dostosowana do jego oczekiwań. Dla przykładu – część doradców jest bardzo ostrożna i formułuje swoje opinie, robiąc wiele zastrzeżeń. Dla urzędnika liczy się zaś praktyczna podpowiedź, jaka decyzja jest obarczona mniejszym ryzykiem – komentuje Tomasz Zalewski, partner w kancelarii Wierzbowski Eversheds.

Warunki to nie wszystko

Zamawiający tłumaczą najczęściej, że nie muszą stosować dodatkowych kryteriów, gdyż tak formułują warunki udziału w przetargu, że mogą je spełnić jedynie doświadczone i sprawdzone kancelarie.
– Problem w tym, że firma składająca ofertę może podeprzeć się cudzym doświadczeniem. Zamawiający nie ma zaś żadnej pewności, czy kancelaria użyczająca swojego doświadczenia będzie w rzeczywistości pomagać w obsłudze prawnej – mówi Tomasz Zalewski.
Dlatego jego zdaniem lepszym rozwiązaniem jest ocena doświadczenia jako jednego z kryteriów. Przy niej liczą się wyłącznie referencje firmy składającej ofertę, a nie cudze.
Uczynienie z doświadczenia kryterium, a nie warunku startu w przetargu zwiększa też konkurencyjność.
– Jeśli zamawiający rygorystycznie sformułuje warunek dotyczący doświadczenia, to w przetargu wystartuje wąska grupa wykonawców – tłumaczy Włodzimierz Dzierżanowski z Grupy Doradczej Sienna.
Dodaje, że chodzi raczej o to, by wystartować mogło wielu, ale zwyciężył ten, kto zaproponuje najlepszy stosunek jakości do ceny.



Generalną zasadą przy udzielaniu zamówień publicznych jest zakaz stosowania kryteriów podmiotowych, czyli odnoszących się do wykonawców. W przetargach na doradztwo prawne zakaz ten jednak nie obowiązuje. Są to usługi niepriorytetowe, o których mówi art. 5 ust. 1 p.z.p. Można więc oceniać doświadczenie kancelarii, liczbę zatrudnionych prawników czy jakość ich pracy. Ustawodawca nie bez przyczyny wyłączył usługi prawnicze spod ogólnego zakazu stosowania kryteriów podmiotowych. Są to bowiem specyficzne zamówienia, przy których doświadczenie może odgrywać zasadniczą rolę.
– Idąc do lekarza, nie będziemy kierować się wyłącznie tym, czy jest najtańszy. Podobnie jest z doradztwem prawnym – mówi Jacek Sadowy, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.

Egzamin dla prawników

Jakie zatem kryteria powinny być stosowane w przetargach na usługi prawnicze?
– Trudno wskazać ogólną zasadę. Tak jak w innych przetargach powinny one być dostosowane do konkretnego zamówienia. Inne będą kryteria oceny ofert w przetargu na ogólne doradztwo prawne, a inne w bardzo zindywidualizowanym zamówieniu na ocenę poprawności wydatkowania środków unijnych – uważa Tomasz Zalewski.
Niemniej jednak pewne ogólne kryteria można zasugerować. I zazwyczaj chodzić będzie o wspomniane kryteria podmiotowe, np. doświadczenie. Przy czym nie chodzi o to, by zamawiający przyznawał maksymalną liczbę punktów np. za 10 wykonanych wcześniej zleceń. Przy takim ustawieniu tego kryterium prawie wszyscy otrzymają maksymalną punktację. Dużo lepszą metodą jest ustalenie, że ten, kto realizował więcej zamówień, otrzymuje więcej punktów.
Inne możliwe kryterium to liczba prawników, którzy są dyspozycyjni i mają doświadczenie w doradztwie podobnym do zlecanego.
Można wreszcie w sposób praktyczny sprawdzić umiejętności kandydatów. Z dobrym skutkiem jest to praktykowane przez niektórych zamawiających. Dla przykładu – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w przetargu na świadczenie doradztwa prawnego z zakresu partnerstwa publiczno-prawnego, procedur oddziaływania na środowisko i doradztwa ekonomiczno-finansowego przygotowało przykładowe stany faktyczne, na podstawie których kandydaci mieli przygotować opinie prawne. W zależności od liczby możliwych do zastosowania wariantów mogli otrzymać różną liczbę punktów.
Ten sposób weryfikacji umiejętności prawników może oczywiście budzić zastrzeżenia co do obiektywizmu, gdyż próbki opinii podlegają subiektywnej ocenie członków komisji przetargowej. Jednak w tym wypadku jest to uzasadnione, a żaden z przepisów nie nakazuje w pełni weryfikowalnej oceny ofert.

Strach przed kontrolą

Dlaczego zamawiający decydują wyłącznie na podstawie ceny? Warszawski oddział GDDKiA, któremu zadaliśmy to pytanie, nie odpowiedział (chociaż prowadzi opisany wcześniej przetarg, kierując się ceną jako jedynym kryterium). Inny z naszych rozmówców – urzędnik samorządowy – zgodził się na komentarz, ale anonimowo.
– Wiem, że tak przeprowadzony przetarg oznacza ryzyko, że doradzać nam będzie kancelaria nie do końca sprawdzona. Jeśli jednak zastosowałbym kryteria pozacenowe, pierwsze pytanie kontrolera brzmiałoby – dlaczego zamawiamy coś, co nie jest najtańsze, i w ten sposób marnotrawimy gminne środki – mówi.
Jacek Sadowy, prezes UZP, przyznaje, że rzeczywiście jest to pewien problem.
– Prawo zamówień publicznych pozwala stosować, a nawet wprost wskazuje, inne niż cena kryteria oceny ofert. Z kolei ustawa o finansach publicznych nakazuje oszczędne gospodarowanie środkami. Nie dziwię się zatem, że zamawiający podchodzą z dużą ostrożnością do tej kwestii – mówi nasz rozmówca.
W jego ocenie można jednak pogodzić ustawę z zasadami ustawy o finansach publicznych, jeżeli uprawdopodobnimy, że chociaż wydaliśmy więcej, osiągnęliśmy najlepszy z możliwych efektów z dokonanych nakładów i że byłoby wysokie ryzyko nieosiągnięcia takiego efektu przy wybraniu firmy np. o mniejszym doświadczeniu.

Zachęty UZP

UZP właśnie kończy prace nad dokumentem, który ma zachęcać do stosowania innych niż cena kryteriów w przetargach.
„Celem jest przekazanie zamawiającym wiedzy i zapoznanie ich z praktycznymi przykładami formułowania pozacenowych kryteriów w sposób zapewniający ich zgodność z ustawą – Prawo zamówień publicznych, a w konsekwencji przełamanie obaw zamawiających przed stosowaniem tego rodzajów kryteriów” – napisano w projekcie tego dokumentu. Zwrócono w nim uwagę, że stosowanie pozacenowych kryteriów może mieć wpływ na zwiększanie konkurencyjności wśród startujących w przetargach przedsiębiorców, a jednocześnie prowadzić do efektywniejszego wydawania publicznych środków.

Zamawiający stosują kryterium ceny, bo boją się zarzutu niegospodarności

Podstawa prawna
Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759).