Jednym z elementów sprawnej administracji jest szybkość działania jej organów. Stan, w którym nie załatwia on sprawy w terminie, w literaturze i orzecznictwie nazywany jest milczeniem, bezczynnością lub opieszałością. Milczenie ma miejsce wtedy, gdy organ administracji publicznej w terminie ustanowionym przez prawo nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem rozstrzygnięcia w terminie (por. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., IV SAB 153/98, Gazeta Prawna 2005/101/6). Równoznaczne z milczeniem, w rozumieniu k.p.a. są także czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, które albo skutkują przewlekaniem postępowania, albo też mają na celu uchylenie się od załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa. Jest to więc w szczególności odmowa wydania decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy przepisy prawa zobowiązują organ do załatwienia sprawy w takiej właśnie formie (wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SAB/Wr 6/83, LexPolonica nr 297070).

Terminy załatwiania

Milczenie organu administracji publicznej jest uznawane za stan niezgodny z prawem. Nie może ono więc zostać potraktowane jako fikcja wydania przez organ decyzji o treści pozytywnej lub negatywnej w stosunku do żądania strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 7 grudnia 1999 r. (II CKN 556/98, OSNC 2000/6/113) podkreślił, że bezczynność organu administracji, w sytuacji gdy decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką skuteczności umowy cywilnoprawnej, nie może doprowadzić do uznania, że doszło do wydania tej decyzji w sposób dorozumiany (konkludentny).

W celu przeciwdziałania temu zjawisku ustawodawca określił więc maksymalne terminy, w których powinny być załatwiane sprawy. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być rozpatrzone te z nich, które mogą być rozstrzygnięte w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy.

Obowiązek sygnalizacji

Przepis art. 36 k.p.a. ustanawia tryb postępowania w przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie. Milczenie organu powoduje skutki procesowe w postaci nałożenia na organ administracji publicznej obowiązku sygnalizacji. Realizowany jest on poprzez zawiadomienie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W zawiadomieniu tym organ podaje ponadto przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy oraz wskazuje nowy termin jej załatwienia. Musi to być możliwie najkrótszy termin, określony w sposób jednoznaczny, przez wskazanie dnia, tygodnia lub miesiąca, a więc w sposób pozwalający na kontrolę jego dochowania (wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2008 r., IV SAB/Wa 83/08, Lex nr 523935).

Obowiązek sygnalizacji ciąży na organie bez względu na przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie, a więc musi być zrealizowany także w przypadku, gdy zwłoka ta powstała z przyczyn od niego niezależnych (wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2007 r., I SAB/Wa 32/07, Lex nr 354729). Zawiadomienie o zwłoce powinno mieć formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2007 r., II SAB/Wa 42/07, Lex nr 447324).

Zażalenie na bezczynność

Realizacja obowiązku sygnalizacyjnego została zabezpieczona przez przyznanie stronie prawa do skorzystania ze szczególnego środka prawnego w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Szczególny charakter tego środka wyraża się w tym, iż przedmiotu zaskarżenia nie stanowi tu czynność (działanie) organu, lecz jego milczenie, czyli stan faktyczny i prawny będący skutkiem niezałatwienia sprawy w terminie. Zażalenie przysługuje na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, a także w nowym terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia tego zażalenia jest organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a., w stosunku do organu pozostającego w zwłoce. Zażalenie wnosi się bezpośrednio do tego organu. Pojęcia organu wyższego stopnia nie można utożsamiać z instancją odwoławczą. W związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia będzie zawsze organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w zwłoce, nawet w sytuacji gdy w myśl art. 127 par. 2 przepis szczególny przewiduje w danej sprawie inny organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Organ wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych uchybienia terminu, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Od momentu wejścia w życie nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz. 173) organ będzie stwierdzać także, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa nowela będzie obowiązywać od 17 maja. Ustalenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa będzie podstawą odpowiedzialności majątkowej urzędnika. Istotą regulacji, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, jest zmuszenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego do dochodzenia od urzędników należnych im kwot – zgodnie z ujednoliconą, zobiektywizowaną i czytelną procedurą. Ma ona być wykonywana z udziałem prokuratury. Podkreślono także, że zasadą odpowiedzialności regulowanej ustawą ma być wina urzędnika przy naruszeniu prawa.