Organy samorządu terytorialnego przed podjęciem decyzji mogą, a czasami są nawet zobowiązane, przeprowadzić konsultacje z członkami społeczności lokalnej. Wyrażona opinia nie jest jednak dla nich wiążąca
Konsultacje z mieszkańcami przewidują przepisy ustrojowe wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Mogą one być przeprowadzane w przypadkach przewidzianych ustawą albo w innych sprawach ważnych dla jednostki samorządowej. Obowiązek taki ustanawiają przepisy ustrojowe gminy i powiatu. Ustawa o samorządzie województwa nie przewiduje obligatoryjnego konsultowania z mieszkańcami regionu.
Jeżeli chodzi o fakultatywne konsultacje, przepisy nie precyzują, które sprawy są ważne dla danej jednostki samorządu. Decyzja w tej sprawie należy odpowiednio do rady gminy, rady powiatu lub miasta na prawach powiatu, bądź sejmiku województwa.

Uchwała rady

Zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: ustawa) zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami określa uchwała rady gminy. Powinna ona szczegółowo określić formę konsultacji, sposób, czas i miejsce jej przeprowadzenia, jak też reguły ustalania wyników oraz sposób ich przekazania do wiadomości społeczności lokalnej. Uchwała nie może ustalać kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach.
Kompetencja zawarta w art. 5a ustawy stanowi że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przez gminę natomiast należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Wspólnotę tworzą więc osoby trwale z nią związane, stale zamieszkujące w danej gminie.
Pogląd powyższy potwierdza wyrok WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r. (II SA/Op 213/06, Lex nr 475242). W orzeczeniu tym podkreślono, że zawężenie pojęcia mieszkańca gminy do osoby posiadającej „czynne prawo wyborcze” jest rażącym naruszeniem prawa materialnego. Uchwała w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami ma charakter generalny, abstrakcyjny i powszechnie obowiązujący daną społeczność lokalną. Dlatego jest ona aktem prawa miejscowego (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 18 stycznia 2008 r., NK.II.AŁ.0911-21/08, Lex nr 361791).
Ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym przewidują kilka przypadków, kiedy przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy jest obligatoryjne. Rada Ministrów ma obowiązek przeprowadzić konsultacje przed podjęciem decyzji w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gmin (powiatów). Ustalenie granic gmin (powiatów), ich nazw oraz siedzib władz wymaga konsultacji. Także zmiana granic następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
W literaturze wskazuje się, że nie ma formalnych przeszkód, aby rada gminy zastosowała tryb referendum wówczas, gdy ustawa wymaga jedynie przeprowadzenia konsultacji, oddając tym samym rozstrzygnięcie w gestię członków wspólnoty. W przypadku gdy referendum nie zakończy się wynikiem rozstrzygającym, można jego rezultaty potraktować jako wyraz stanowiska lokalnej społeczności w danej sprawie. Na bezczynność wójta polegającą na zaniechaniu wykonania czynności związanych z przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami w sprawie ustalenia granic gminy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z 24 maja 1999 r., II SAB 55/99, Wokanda 1999/8/31).
Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami spoczywa również na radzie gminy przed podjęciem uchwały w sprawie utworzenia jednostek pomocniczych: sołectw, dzielnic, osiedli i innych, chyba że utworzenie jednostki pomocniczej następuje z inicjatywy samych mieszkańców. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 maja 2000 r. (PR 01374/15/00, OwSS 2000/4/101) wojewoda łódzki wskazał, że wymóg „podejmowania uchwał po konsultacji z mieszkańcami” powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii, a nie tylko jako zorganizowanie kilku spotkań.



Wniesienie skargi

Jeśli rada gminy z własnej inicjatywy i bez konsultacji podejmie uchwałę o utworzeniu, modyfikacji granic bądź zniesieniu jednostki pomocniczej, wówczas uchwała – jako sprzeczna z prawem – jest nieważna. O nieważności powinien orzec organ nadzoru bądź sąd administracyjny na podstawie odpowiednich przepisów rozdz. 10 ustawy dotyczących nadzoru nad działalnością komunalną. Niezależnie od działania organu nadzoru członek wspólnoty samorządowej w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwalę do sądu na podstawie art. 101 ustawy. Ten, uwzględniając skargę na uchwałę gminy, stwierdza jej nieważność w całości lub w części. W odniesieniu do konsultacji fakultatywnych członkowi społeczności lokalnej nie przysługuje zagwarantowane prawnie roszczenie o przeprowadzenie konsultacji.

Referendum lokalne

Należy także rozważyć zagadnienie relacji pomiędzy instytucją konsultacji a referendum. Różnice te są zasadnicze i dotyczą celów, skutków oraz mocy wiążącej stanowiska wyrażonego przez społeczność lokalną. Celem konsultacji jest wyrażenie opinii, referendum natomiast – bezpośrednie podjęcie decyzji.
Opinia przedstawiona w ramach konsultacji nie jest wiążąca i stanowi jedynie przesłankę podjęcia decyzji przez organ gminy. Referendum zaś jest formą bezpośredniego rozstrzygania przez mieszkańców o sprawach istotnych dla gminy. Dlatego nie wolno uruchamiać procedury referendum gminnego tylko i wyłącznie po to, aby zasięgnąć opinii mieszkańców w jakiejś sprawie. Nie jest więc dopuszczalne przeprowadzanie lokalnego referendum, którego wyniki byłyby z założenia traktowane jako niewiążąca opinia.
Wzór
UCHWAŁA Nr V/44/2011
RADY GMINY CEWKOWICE
z 9 lutego 2011 r.
w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Cewkowice
Na podstawie art. 5a ust. 2, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Rada Gminy uchwala, co następuje:
Par. 1. 1. Ustala się zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Cewkowice w przypadkach przewidzianych w ustawach lub innych uznanych za istotne dla gminy.
2. Konsultacje przeprowadzane są w celu poznania opinii mieszkańców o sprawie poddanej konsultacji.
3. Organy gminy nie są związane wynikiem konsultacji, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej, jednak w miarę możliwości powinny je brać pod uwagę przy podejmowaniu decyzji.
Par. 2. Konsultacje w zależności od ich przedmiotu mogą mieć zasięg:
1) ogólnogminny,
2) lokalny – dotyczy jednego lub kilku sołectw,
3) środowiskowy – dotyczy określonej grupy społeczno-zawodowej zamieszkałej na obszarze gminy.
Par. 3. 1. O przeprowadzeniu konsultacji ogólnogminnych decyduje Rada Gminy Cewkowice.
2. Zarządzając konsultację, o których mowa w ust. 1 rada określa przedmiot, zasięg oraz termin ich przeprowadzenia.
Par. 4. 1. Konsultacje o zasięgu lokalnym i środowiskowym, o których mowa w par. 2 pkt 2 i pkt 3 zarządza wójt Gminy Cewkowice.
2. Zarządzając konsultacje, o których mowa w par. 2 pkt 2 i pkt 3, wójta gminy określa przedmiot, zasięg oraz termin przeprowadzenia.
Par. 5. 1. Do udziału w konsultacjach upoważnione są osoby zamieszkałe na terenie objętym zasięgiem konsultacji.
2. Konsultacje przeprowadza się w formie zebrań wiejskich.
3. Termin zebrania, o którym mowa w ust. 2, podaje się do publicznej wiadomości w ogłoszeniu o konsultacjach.
4. Ogłoszenie o konsultacjach umieszcza się na tablicach ogłoszeń urzędu gminy, tablicach ogłoszeń na obszarze objętym konsultacjami i stronie internetowej gminy, co najmniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem zebrania.
5. Zebranie, o którym mowa w ust. 2, otwiera i prowadzi wójt lub wyznaczona przez niego osoba.
6. Uczestnicy zebrania wyrażają swoją opinię przez głosowanie jawne.
7. Z przebiegu zebrania sporządza się protokół informujący o szczegółach o liczbie głosów oddanych „za” oraz „przeciw” i rozstrzygnięcie sprawy poddanej konsultacjom.
8. Do protokołu dołącza się listę osób obecnych na zebraniu z podaniem ich imienia i nazwiska oraz własnoręcznym podpisem.
Par. 6. Wykonanie uchwały powierza się wójtowi Gminy Cewkowice.
Par. 7. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.
Podstawa prawna
Art. 4 –5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Art. 3d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
Art. 10a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).