Marszałkowie województw i starostowie są odpowiedzialni za reglamentację działalności gospodarczej związanej z eksploatacją kruszyw na podległym terenie. Muszą oni nadzorować przestrzeganie warunków udzielonych koncesji i egzekwować przypadki naruszenia prawa geologicznego przez przedsiębiorców.
Organy administracji geologicznej to nie tylko minister środowiska, lecz także marszałkowie województw i starostowie. Do zakresu zadań tych ostatnich należy udzielanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej związanej z kopalinami pospolitymi (najczęściej eksploatowane to żwir i piasek) i sprawowanie nadzoru nad prawidłowym wykorzystywaniem wynikających z nich uprawnień.
Pod koniec ubiegłego roku Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła informację o wynikach kontroli udzielania koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych, ustalania i egzekwowania opat z tego tytułu oraz udostępniania terenów przez Lasy Państwowe przedsiębiorcom eksploatującym kopaliny (LOL-410-37-2009). Wynika z niej, że władze jednostek samorządu terytorialnego nie zawsze stosowały się do obowiązków, jakie nakłada na nie ustawa z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Z tych względów powinny dokładniej poznać zawarte w niej zasady wydawania koncesji na wydobycie kruszyw i nadzorowania takiej działalności.

Właściwość organów

Eksploatacja kopalin ze złóż stanowiąca działalność gospodarczą wymaga uzyskania odpowiedniej koncesji. Chodzi tutaj o działalność w zakresie:
● poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin;
● wydobywania kopalin ze złóż;
● bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych.
Koncesje na wydobywanie kopalin pospolitych wydają marszałkowie i starostowie. Zasadą jest, że koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin pospolitych udziela marszałek województwa. W przypadkach kiedy obszar zamierzonej działalności nie przekracza powierzchni dwóch hektarów, wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 tys. msześc., a działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych, koncesję wydaje właściwy starosta.

Procedury uzgodnieniowe

Decyzje koncesyjne muszą być w pełni zgodne z wymogami prawa górniczego i geologicznego oraz z procedurą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego.
Udzielenie koncesji na działalność związaną z wydobywaniem i magazynowaniem lub składowaniem kopalin wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zadanie to uregulowane jest w art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 maja 2010 r., III SA/Łd 100/2010).

Elementy koncesji

Zgodnie z art. 22 prawa geologicznego i górniczego każda koncesja powinna zawierać elementy podstawowe, takie jak rodzaj i sposób prowadzenia działalności objętej koncesją, granice prowadzenia działalności oraz okres ważności. Koncesji udziela się zawsze na czas oznaczony. Nie może on być krótszy niż trzy lata i dłuższy niż 50 lat. Przedsiębiorca może jednak wnioskować o udzielenie koncesji na czas krótszy.
Koncesja może ponadto zobowiązywać przedsiębiorców do prowadzenia wydobycia w sposób ograniczający szkodliwe oddziaływanie na środowisko, m.in. poprzez obowiązek ustanowienia stref ochronnych oraz przeprowadzenia rekultywacji wyrobisk po zakończeniu ich eksploatacji.
Co ważne, koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni, poza którą przedsiębiorca nie może prowadzić działalności.



Rodzaje pozwoleń

Urzędowe upoważnienie do eksploatacji kopalin powinno zawierać dodatkowe elementy rodzaju wykonywanej działalności.
Jeżeli chodzi o koncesję na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 22 ustawy powinna ona ponadto określać cel, zakres, rodzaj i harmonogram prac geologicznych. Oprócz tego powinny się w niej znaleźć informacje na temat wymaganej dokładności rozpoznania geologicznego. Powierzchnia terenu, na którym na podstawie jednej koncesji mogą być wykonywane prace, nie może przekroczyć 1 200 kmkw.
W przypadku drugiej koncesji zezwalającej na działalność w zakresie składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, powinna ono dodatkowo zawierać:
● typ składowiska podziemnego;
● rodzaj i ilość odpadów;
● zakres i sposób monitorowania składowiska podziemnego;
● zakres i termin składania informacji dotyczących składowania odpadów organowi koncesyjnemu.
Koncesja składowanie powinna także wyznaczać granice przestrzeni bezzbiornikowego magazynowania substancji lub składowania odpadów oraz granice przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami takiej działalności.
Ostatni rodzaj koncesji który pozwala na wydobywanie kopalin powinien wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania.

Zwolnienie z wymagań

Dla każdej kopaliny wyznacza się obszar górniczy (chociażby złoża różnych kopalin występowały w bezpośrednim sąsiedztwie). Wyznacza go organ koncesyjny, w uzgodnieniu z prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Podstawą jest tutaj dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża.
Zgodnie z art. 26 prawa górniczego i geologicznego w uzasadnionych przypadkach, gdy nie zagraża to środowisku, organ koncesyjny może zwolnić ubiegającego się o koncesję na wydobywanie kopalin pospolitych z niektórych wymagań koncesji określonych ustawą. Zwolnienie to nie może dotyczyć podstawowych wymagań w zakresie rodzaju i sposobu prowadzenia działalności objętej koncesją, przestrzeni prowadzonej działalności i okresu ważności koncesji.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/2005, LexPolonica nr 397271, określenie terminu rozpoczęcia działalności jest elementem obligatoryjnym każdej decyzji koncesyjnej, a zaniechanie zamieszczenia tego elementu w decyzji koncesyjnej stanowi rażące naruszenia prawa.



Obowiązki przedsiębiorców

Przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża musi uiszczać opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę. Oblicza się ją, określając iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym. Opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę towarzyszącą ustala się jako iloczyn 50 proc. kwoty stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny towarzyszącej wydobytej w okresie rozliczeniowym.
Stawki opłat dla poszczególnych rodzajów kopalin określa rozporządzenie Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych. Opłatę eksploatacyjną przedsiębiorca ustala kwartalnie we własnym zakresie i wnosi ją bez wezwania na rachunki bankowe gminy i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Podział wpływów

Przepis art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego formułuje generalną zasadę podziału wpływów m.in. z opłat ekploatacyjnych. Z zasady tej wynika, że większa część tych opłat (60 proc.) przypada gminie, na terenie której prowadzona jest działalność podlegająca opłacie. 40 proc. należy się natomiast Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z 5 czerwca 2009 r., SA/Po 502/2008, LexPolonica nr 2271689), dochody gminy z opłaty eksploatacyjnej i quasi-eksploatacyjnej (zarówno opłat podstawowych, jak i podwyższonych) są dochodami, o których mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wpływy z opłat eksploatacyjnych stanowią zatem mienie gminy, którym może ona swobodnie dysponować w granicach obowiązujących przepisów.
Niewykonywanie przez starostów obowiązku naliczenia opłaty eksploatacyjnej, w tym również podwyższonej opłaty eksploatacyjnej uważa sie za istotne naruszenie warunków koncesji, a w rezultacie uszczuplenie dochodów gmin i funduszu.
Jak podkreśliła we wspomnianej we wstępie informacji pokontrolnej Najwyższa Izba Kontroli, nienaliczenie z urzędu opłaty eksploatacyjnej przez starostów, w przypadku gdy wydobycie miało faktycznie miejsce, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Opłatę eksploatacyjną należy wnieść w terminie jednego miesiąca po upływie każdego kwartału. W tym samym terminie przedsiębiorca musi przedstawić organowi koncesyjnemu i podmiotom, którym należą się proporcjonalne wpływy z opłat, kopie dowodów dokonanych wpłat. Oprócz dowodów wpłaty musi przedstawić także informację zawierającą dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju, ilości wydobytej w kwartale kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości ustalonej opłaty, nazwy gminy, a w przypadku gdy wydobywanie prowadzone jest na terenie więcej niż jednej gminy – ilości wydobytej kopaliny, a także wysokość opłaty przypadającej na poszczególne gminy.

Nadzór administracyjny

Marszałkowie i starostowie jako organy koncesyjne nadzorują działalność wydobywczą kopalin pospolitych i prawidłowość przestrzegania przez przedsiębiorców warunków wydanych im koncesji. Organy te muszą egzekwować obowiązek terminowego przedkładania informacji o wielkości wydobycia kopalin i sprawdzać przedkładane przez przedsiębiorców dane dotyczące wielkości wydobycia pod kątem wysokości wpłaconych opłat eksploatacyjnych, kontrolować, czy miejsca, w których przedsiębiorcy zadeklarowali się wydobywać kopaliny, pokrywają się ze wskazanymi w koncesji.
W razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia szczegółowych informacji dotyczących wydobycia albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia marszałek województwa lub starostwa (w zależności od tego, który jest właściwym organem koncesyjnym) musi interweniować. Na podstawie własnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata. W postępowaniu w sprawie wydania takiej decyzji, gmina może uczestniczyć na prawach strony.



Kara za nieprzestrzeganie koncesji

W razie wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków przedsiębiorca będzie musiał zapłacić zwiększoną opłatę eksploatacyjną. W przypadku wydobywania kopalin pospolitych bez uprzedniego uzyskania koncesji ustala ją w drodze decyzji administracyjnej starosta. Jeżeli zaś przedsiębiorca będzie wydobywał surowce z rażącym naruszeniem warunków koncesji, za ustalenie zwiększonej opłaty będzie odpowiedzialny organ, który ją wydał, a więc marszałek województwa, a w przypadku działalności na mniejszą skalę starosta powiatowy.
O tym, czy naruszenie warunków koncesji ma charakter rażący, powinny bez wątpienia decydować okoliczności konkretnego przypadku i tylko wyjątkowe i niezwykle naganne zachowanie przedsiębiorcy powinno pociągać za sobą sięgnięcie do opłat, o których mowa w art. 85a ust. prawa geologicznego i górniczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2008 r., sygn. akt II GSK 292/2008; LexPolonica nr 2045142). Ustalenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej uzasadnia na przykład wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji spoza udokumentowanego złoża.
Wysokość kary ustala sztywno prawo geologiczne i górnicze. Jej wysokość to osiemdziesięciokrotna stawka opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny pomnożona przez ilość surowca wydobytego z naruszeniem prawa lub warunków koncesji. Stosuje się tutaj stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.
Dla ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny. Przepis ten nie pozostawia żądnych wątpliwości interpretacyjnych i mówi wprost o ilości, nie dopuszczając żadnych kalkulacji szacunkowych. Tak więc w praktyce wysokość omawianej opłaty jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Niedopuszczalne jest określenie ilości wydobytych kopaliny za pomocą domniemań faktycznych, dowodów pośrednich, gdyż organy administracji nie posiadają legitymacji do takich działań. (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 714/2007; sygn. akt Lex-Polonica nr 2064046)

Fundusz likwidacji zakładu

Jednym z podstawowych obowiązków przedsiębiorcy wydobywającego kopaliny pospolite lub gromadzącego odpady pod ziemią jest utworzenie funduszu likwidacji zakładu górniczego. Musi on posiadać odrębny rachunek bankowy. Przedsiębiorcy wydobywający kopaliny systemem podziemnym lub otworowym muszą przeznaczać na fundusz równowartość od 3 proc. do 10 proc. odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych zakładu górniczego. Z kolei przedsiębiorcy wydobywający kopaliny systemem odkrywkowym przeznaczają na fundusz równowartość 10 proc. należnej opłaty eksploatacyjnej.
Przedsiębiorca musi gromadzić środki na fundusz na wyodrębnionym rachunku bankowym, dokonując wpłat począwszy od dnia powstania obowiązku uiszczania opłaty eksploatacyjnej albo od dnia rozpoczęcia działalności nieobjętej obowiązkiem uiszczania opłaty eksploatacyjnej do rozpoczęcia likwidacji zakładu górniczego.
Z prowadzeniem funduszu likwidacji zakładu górniczego wiąże się z określonymi uprawnieniami marszałka województwa i starosty jako organu koncesyjnego. Mają one żądać od przedsiębiorcy aktualnych wyciągów z rachunku bankowego, na którym gromadzi on środki funduszu, a także informacje o sposobie ich wykorzystania.
Po zakończeniu likwidacji zakładu górniczego organ nadzoru górniczego (a więc prezes Wyższego Urzędu Górniczego lub dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych oraz specjalistycznych urzędów górniczych), po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wyraża zgodę na likwidację funduszu.

Przedawnienie po pięciu latach

Do zobowiązań z tytułu opłat eksploatacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom. Wierzycielem jest odpowiednio gmina lub Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Zobowiązania z tytułu zaległych opłat eksploatacyjnych podlegają egzekucji administracyjnej. Dlatego gmina lub fundusz w razie uchylania się zobowiązanego od dokonania płatności ma obowiązek zastosować środki egzekucyjne. W pierwszej kolejności będzie to wysyłanie upomnień i wystawienie tytułów wykonawczych. Gminy muszą pamiętać o tym, że zobowiązania z tytułu opłat eksploatacyjnych przedawniają się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności.



Najczęstsze błędy

NIK przeprowadziła w latach 2009 – 2010 w 37 jednostkach organizacyjnych kontrolę udzielania koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych, ustalania i egzekwowania opat z tego tytułu oraz udostępniania terenów przez Lasy Państwowe przedsiębiorcom eksploatującym kopaliny. Wśród nich znajdowały się urzędy marszałkowskie, starostwa powiatowe i urzędy gmin. NIK pozytywnie ocenił działania skontrolowanych marszałków województw. Gorzej wypadli kontrolowani starostowie i urzędy gmin.
Szefowie powiatów powielali nieprawidłowości związane z wydawaniem decyzji koncesyjnych, gdyż nie spełniały one wymogów ustawy – Prawo górnicze i geologiczne oraz nierzetelnie weryfikowali dane o wielkości wydobycia kopalin, co w efekcie przyczyniało się do zaniżania opłat z tego tytułu. Kolejnym błędem było niewywiązywanie się z obowiązku naliczania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w przypadku prowadzenia przez przedsiębiorców działalności wydobywczej bez wymaganej koncesji. Nieskuteczne były też działania niektórych starostów w celu eliminowania zjawiska nielegalnego wydobywania żwiru i piasku. W ocenie NIK istotną przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości było nieprzygotowanie starostów do wypełniania funkcji organu administracji geologicznej. W skontrolowanych starostwach nie zatrudniono bowiem geologów powiatowych.
Z kolei gminy dopuszczały się błędów w zakresie planowania przestrzennego, w związku z lokalizacją zakładów górniczych. Chodziło tutaj o niesporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla ustanowionych na ich obszarze terenów górniczych oraz nierzetelne uzgadnianie lokalizacji zakładów wydobywczych.
Niezarobkowe wydobycie
Podmiotem koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych może być wyłącznie przedsiębiorca dokonujący zarobkowego wydobycia kopalin w sposób zorganizowany i ciągły. Zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie może zatem stanowić działalności gospodarczej wymagającej koncesji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2002 r., III KKN 397/2000).
Wymagania dotyczące koncesji
Pozwolenie na wydobywanie kopalin powinno zawierać:
● rodzaj i sposób prowadzenia działalności objętej koncesją;
● przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona ta działalność;
● okres ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności;
● inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją;
● określenie zasobów złoża kopaliny możliwych do wydobycia;
● minimalny stopień ich wykorzystania.
Opłaty za kopaliny
Przykładowe stawki opłat eksploatacyjnych dla wybranych rodzajów kopalin:
Kamienie ozdobne i półszlachetne – 9,47 zł za kilogram
Piaski i żwiry 0,51 zł za tonę
Piaskowce – 0,74 zł za tonę
Torfy – 1,13 zł za msześc.
Torfy lecznicze (borowiny) – 1,13 zł za msześc.
Gipsy – 1,66 zł za tonę
Ziemia krzemionkowa – 5,94 za tonę
Łupki – 1,24 za tonę
Gaz ziemny wysokometanowy – 5,89 za 1 tys.m3
Gliny ogniotrwałe i ceramiczne – 3,32 zł za tonę
Granity – 1,05 zł za tonę
Kreda jeziorna – 0,21 zł za tonę
Kreda pisząca – 0,69 zł za tonę
Przykład
Sprzedaż piasku z budowy stawów
Przedsiębiorca wydobywał piasek przy okazji powiększenia stawu i tworzenia trzech nowych. Dopatrzył się tego starosta, który zobowiązał go do zaniechania wydobycia piasku bez wymaganej koncesji i wymierzył mu karę pieniężną. Przedsiębiorca odwołał się, bo wydobywanie piasku nie było jego zdaniem związane z celami handlowymi, lecz odpowiednim urządzeniem stawów związanym z planowaną hodowlą ryb. Według organu odwoławczego fakt wydobycia piasku bez koncesji nie budził wątpliwości, ale błędem starosty było natomiast obliczenie kary pieniężnej w oparciu o wartość wydobywanej kopaliny powiększoną o podatek VAT. Wojewódzki sąd administracyjny uchylił decyzję starosty. Wskazał, że organy obu instancji winny skupić się na dokonaniu ustaleń, czy prace prowadzone były w celu stworzenia stawów i założenia hodowli ryb, czy też wydobycie kopalin związane było z prowadzeniem zarobkowej działalności gospodarczej. Dopiero kategoryczne wykluczenie, że rzeczywistym zamiarem skarżącego była przede wszystkim budowa spornych stawów, umożliwiłoby przyjęcie tezy o nielegalnym wydobywaniu przez niego piasku, uzasadniającym zastosowanie sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Gdy zamiarem skarżącego była wyłącznie budowa stawów, a więc wykonanie robót ziemnych związanych z koniecznością usunięcia określonych mas ziemnych, organ nie mógłby wymagać od przedsiębiorcy uzyskania koncesji. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2009 r., III SA/Po 415/2008; Lex-Polonica nr 2264113)
Podstawa prawna
Ustawa z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. 2005 r. nr 228, poz. 1947 z późn. zm.).
Rozporządzenie Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz.U. nr 232, poz. 1523).