Wszystkie sprzeczne z prawem uchwały lub zarządzenia organów gminy są od razu nieważne. Niezależnie od tego powtarzające się naruszania obowiązującego prawa mogą być przyczyną odwołania rady gminy przez Sejm albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji premiera
Podstawową zasadą działalności gminy jest jej względna samodzielność. Oznacza to, że może ona wykonywać powierzone jej zadania na własną odpowiedzialność i co do zasady nie wiążą jej instrukcje ze strony administracji rządowej. Ta ostatnia sprawuje natomiast nadzór nad prawidłowością poczynań organów samorządu gminnego, który jest ograniczony do kryterium zgodności z prawem, a więc legalności. W rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym (dalej ustawa) instytucje nadzorcze mają na celu zapewnienie wykonywania zadań publicznych gminy zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (w tym także aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania organów, które je ustanowiły).

Domniemana kompetencja

Zgodnie z art. 86 ustawy organami nadzoru nad organami gminy są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Z regulacji tej wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji premiera ani regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje jednak, że pojęcia „sprawy finansowe” nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczyć do spraw finansowych. Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając w art. 11 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego, których legalność nadzoruje RIO (patrz wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2005 r., II SA/Bk 476/2005). Aby zapobiec krzyżowaniu się kompetencji organów nadzoru, należy kwalifikować charakter sprawy jako finansowej na podstawie przedmiotu regulacji, a nie samej nazwy uchwały.
Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawą wkraczania w działalność gminną natomiast nie może być rozporządzenie. W tym zakresie premier, wojewoda lub RIO mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, które są im niezbędne do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.

Procedury konsultacyjne

Jedną z form nadzoru nad działalnością gminy o charakterze korygującym są procedury opiniowania, uzgadniania lub zatwierdzania decyzji podejmowanych przez jej organy. Obowiązek uruchomienia takiej procedury powinien regulować przepis prawa. Zgodnie z art. 89 ustawy zajęcie takiego stanowiska przez inny organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu przez organ gminy. Termin ten jest dłuższy i wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę z upływem terminu 14- lub 30-dniowego. Taka domniemana, pozytywna opinia może być jednak przyjęta tylko wówczas, gdy inne, wyraźnie ujawnione stanowisko organu temu nie przeczy. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1398/2006, upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zajęcia zatem stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenia domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych.
Brak wystąpienia o stanowisko innego organu powoduje nieważność rozstrzygnięcia organu gminy. Przykładowo, zaniechanie przez gminę przedłożenia kuratorowi oświaty pełnej informacji o wszystkich istotnych konsekwencjach planowanej likwidacji szkoły podstawowej skutkuje wadliwością uchwały o likwidacji szkoły.

Kontrola uchwał rady

Nadzór administracji rządowej sprowadza się przede wszystkim do badania legalności uchwał podejmowanych przez organy stanowiące gminy. W celu ułatwienia wykonywania takiego nadzoru wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany z urzędu do przedłożenia wojewodzie każdej uchwały rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia jej podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe musi on przekazać natomiast w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Ustawa nie nakłada ani na wójta, ani na burmistrza obowiązku przedłożenia wojewodzie uchwał zarządu gminy.
Sformułowany w art. 90 ust. 1 ustawy obowiązek przedłożenia może tylko sugerować, że chodzi tu o datę przedłożenia wojewodzie uchwały rady gminy, a nie o datę jej nadania w placówce pocztowej. W rzeczywistości jednak jest odwrotnie, bo o dacie doręczenia uchwały decyduje art. 57 par. 5 kodeksu postępowania administracyjnego (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej).
Określony w ustawie termin do przedłożenia wojewodzie ustanowionych aktów prawnych jest terminem instrukcyjnym. Oznacza to, że jego przekroczenie przez burmistrza lub wójta nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych zarówno w stosunku do samej uchwały, jak i możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę.
Przepis art. 90 ust. 1 ustawy zobowiązuje wójta do przedstawienia tekstu samej uchwały, bez uzasadnienia i towarzyszącej jej dokumentacji, a organ nadzoru może je uzyskać dopiero na własne żądanie (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 723/2005). Ponadto zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy wójt ma obowiązek przedłożyć RIO w zakreślonych wyżej terminach uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru RIO.
Organ nadzoru bada zgodność uchwały i zarządzenia z przepisami prawa obowiązującymi w dniu podjęcia uchwały lub zarządzenia.

Wadliwość uchwał

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się przykładowo także podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 sierpnia 2010 r., II SA/Go 486/2010).



Procedura nadzorcza

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu. Doręczenie organowi nadzoru uchwały nie powoduje jednak wszczęcia postępowania z mocy prawa. Uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy następuje natomiast poprzez jego wszczęcie. Wskazuje na to treść art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Oznacza to, że organ nadzoru może wszcząć postępowanie w wybranych przez siebie przypadkach.
Organ nadzoru nie może jednak wstrzymać wykonania uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

Rozstrzygnięcia nadzorcze

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak podkreślił WSA w Olsztynie w wyroku z 17 maja 2006 r. (I SA/Ol 168/2006), zgodnie z przepisem art. 107 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego akt nadzoru powinien zawierać szczegółowe uzasadnienie prawne interpretujące przepisy będące podstawą działania organu gminy, gdyż tylko poważne naruszenie przepisów pozwala wkraczać organowi nadzoru w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy przez organ nadzoru rodzi ten skutek prawny, że unieważniona uchwała traci moc prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Gmina ma prawo zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadku złożenia skargi sąd musi wyznaczyć rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia jej wpłynięcia.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie może stwierdzać nieważności uchwały lub zarządzenia. Powinien ograniczyć się tylko do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zauważyć zatem należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenia prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z jej naruszeniem (wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/2009).
Jak podkreśla się w orzecznictwie, nieistotne naruszenia prawa to naruszenia mało znaczące, niedotyczące istoty materii regulowanej danym aktem, lecz związane z niewielkimi uchybieniami proceduralnymi, niemającymi wpływu na istotną treść aktu lub mogące podlegać prostowaniu.

Skutki upływu terminu

Po upływie 30-dniowego terminu na sprawdzenie legalności uchwały lub zarządzenia organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Nie oznacza to jednak, że wadliwy akt prawny może funkcjonować w obrocie. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że wniesienie przez wojewodę skargi traktowane jest w dalszym ciągu jako wykonywanie uprawnień nadzorczych. Wskutek tego stroną postępowania sądowego, zarówno przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być wyłącznie gmina.
Jeśli sprawa trafi na skutek skargi organu nadzoru do sądu, może on w drodze postanowienia zadecydować o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia wydanego przez organ gminy. Nie odbywa się to więc z urzędu wraz z chwilą wniesienia środka zaskarżenia.

Rok na stwierdzenie nieważności

Ustawa o samorządzie gminnym zabrania stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Zakaz stwierdzania nieważności obowiązuje jednak jedynie wtedy, gdy wójt uchybił wcześniej obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia wojewodzie lub RIO w siedmiodniowym terminie od podjęcia uchwały lub dwudniowym terminie od wydania przepisów porządkowych. Po upływie roku można także stwierdzić nieważność aktów prawa miejscowego.
To, że w rocznym terminie, w którym wojewoda jako organ nadzoru mógł zakwestionować konkretną uchwałę rozstrzygnięciem nadzorczym i wydał takie rozstrzygnięcie jedynie w odniesieniu do części danej uchwały, nie pozbawia organu nadzoru prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego dotyczącej innej części tej uchwały lub też jej całości (wyrok WSA we Wrocławiu z 19 marca 2009 r., II SA/Wr 649/2008).
W sytuacji gdy nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny musi jednak orzec o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.



Rozwiązanie rady gminy

Środki nadzorcze nad organami rady gminy mogą mieć również charakter personalny. Przewidziane one zostały w art. 96 ustawy, który dopuszcza rozwiązanie rady gminy w drodze uchwały Sejmu, na którą nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Do takiej sytuacji może dojść, jedynie gdy organ stanowiący swoimi działaniami wielokrotnie narusza przepisy konstytucji lub ustaw. Z odpowiednim wnioskiem do Sejmu może wystąpić tutaj Prezes Rady Ministrów. Wykonuje on w ten sposób swoje uprawnienia nadzorcze. Jeżeli posłowie zdecydują się na rozwiązanie rady gminy, prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, będzie musiał wyznaczyć osobę, która do czasu wyboru rady gminy będzie pełniła jej funkcję.
Podobne sankcje za łamanie prawa w ramach wykonywania swoich obowiązków służbowych grożą wójtowi. W razie powtarzającego się naruszania konstytucji lub ustaw przez wójta pierwsze działania nadzorcze podejmuje w stosunku do niego wojewoda. Ma on obowiązek upomnieć szefa gminy i nakazać mu zaprzestanie naruszeń. Jeżeli nie odniesie to skutku, kolejnym krokiem musi być wystąpienie z wnioskiem do prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. Jeżeli premier zdecyduje się usunąć go ze sprawowanego stanowiska, to musi jednocześnie wyznaczyć osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Taki zastępca jest powoływany na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji.
Jak podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1260/2006, wykazanie jednorazowego naruszenia ustaw lub konstytucji po wezwaniach wojewody do zaprzestania naruszeń nie wystarcza do zastosowania podanych wyżej sankcji prawnych. Mimo że ustawa samorządowa nie precyzuje liczby repetycji, w przypadku gdy ma być odwołany organ wykonawczy gminy, powinno to mieć miejsce kilkakrotnie.
W praktyce odwołania szefa gminy domagają się też jej mieszkańcy. Nie mogą jednak skorzystać z opisanego trybu. Obywatel nie może się domagać, ażeby sąd administracyjny nakazał wojewodzie wezwać wójta do zaprzestania naruszania prawa. Z takiej możliwości stworzonej przez art. 96 ust. 2 ustawy mogą skorzystać jedynie gmina lub związek międzygminny, a nie osoba fizyczna.

Zarząd komisaryczny

Organy gminne mogą być również rozliczane ze skuteczności swoich działań. W razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku efektów w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy prezes Rady Ministrów może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny. Robi to na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji. Maksymalny okres zawieszenia wynosi w takich przypadkach do dwóch lat. Nie może on być jednak dłuższy niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję w wyborach samorządowych.
Podstawową przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zwieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego stanowi brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Jest on konsekwencją naruszania prawa i płynących z niego obowiązków przez organy gminy. O zastosowaniu określonego środka nadzoru decyduje organ nadzoru. Prezes Rady Ministrów działa tutaj w ramach uznania administracyjnego.
Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Komisarza rządowego powołuje premier na wniosek wojewody. Wniosek musi być zgłoszony za pośrednictwem ministra spraw wewnętrznych i administracji. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania.

Zarządzenia zastępcze wojewody

Kolejnym środkiem nadzoru nad organami gminnymi, który przysługuje wojewodzie, jest możliwość wzywania do podjęcia odpowiedniego aktu prawnego w terminie 30 dni. Wojewoda może to czynić tylko w sytuacjach, gdy właściwy organ gminy działa wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów ustaw wymienionych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi tutaj między innymi o zaniedbania w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną. W razie bezskutecznego upływu 30- dniowego terminu wojewoda po powiadomieniu ministra spraw wewnętrznych i administracji ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze.

Skarga do sądu

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
Do złożenia skargi uprawnione są gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.
Nadzór nad działalnością gminy
Do organów gminy mają zastosowanie następujące procedury nadzorcze:
● obowiązek przedstawienia uchwały rady gminy wojewodzie lub RIO w ciągu 7 dni
● obowiązek przedstawienia aktu zawierającego przepisy porządkowe wojewodzie lub RIO w ciągu 2 dni od daty ich podjęcia
● procedury opiniowania, uzgadniania lub zatwierdzania decyzji podejmowanych przez organy gminy
● rozwiązanie rady gminy łamiącej ustawy lub konstytucję w drodze uchwały Sejmu
● odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta łamiącego ustawy lub konstytucję przez prezesa Rady Ministrów.
● zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego w razie braku skuteczności realizacji zadań publicznych
● wydawanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę w razie niepodjęcia wymaganego ustawą aktu prawnego
● stwierdzenie nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy
● wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia objętych postępowaniem nadzorczym
Przykład 1
Procedury uzgodnieniowe
Każda gmina licząca powyżej 300 tys. mieszkańców ma obowiązek uzgodnić projekt swojego statutu z prezesem Rady Ministrów. Odbywa się to na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji. Premier ma obowiązek wypowiedzieć się w sprawie statutu w terminie 14 dni od jego doręczenia. Jeśli w tym czasie nie zgłosi zastrzeżeń, oznacza to, że projekt może być przyjęty w przedłożonym kształcie. Przyjęcie statutu gminy bez wcześniejszego uzgodnienia z premierem powoduje jego nieważność.
Przykład 2
Kontrola gminnych uchwał
Zarząd gminy podjął uchwałę ustalającą wysokość opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Do podjęcia takiej decyzji jest jednak uprawniona rada gminy. Wójt zauważył, że podjął ją organ niewłaściwy i bez podstawy prawnej, więc nie przedłożył uchwały wojewodzie. Sprawa trafiła do sądu administracyjnego, który stwierdził, że chociaż uchwałę podjął organ niewłaściwy, to z uwagi na swój charakter miała ona charakter aktu prawa miejscowego. W związku z tym wójt miał obowiązek przedstawienia jej wojewodzie w ciągu siedmiu dni od uchwalenia (wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 758/2006).
Podstaw prawna
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.).