Nie każdy wydatek realizowany w formule partnerstwa publiczno-prywatnego w latach 2011 – 2013 będzie podlegał uwzględnieniu przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia na rok 2014. Na limit ten największy wpływ będą miały wydatki bieżące.
Niewątpliwie forma partnerstwa publiczno-prywatnego (dalej: ustawa o p.p.p.), jako wybór metody współpracy pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym, dla realizacji celów inwestycyjnych przekraczających możliwości budżetowe jednostek publicznych, będzie jednym z podstawowych instrumentów branych pod uwagę w planach inwestycyjnych na następne lata. Rozwój tej formy współpracy jest szeroko dyskutowany na szczeblu rządowym oraz samorządowym i znalazł swoje odzwierciedlenie oraz w licznych dokumentach, np. w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2010 – 2020.

Korzyści dla gminy

Podstawowe korzyści dla jednostek publicznych w realizacji dużych projektów inwestycyjnych, wynikające z formy współpracy, jaką jest partnerstwo publiczno-prywatne, to przede wszystkim podział ryzyka, wykorzystanie doświadczenia i tzw. know-how partnera prywatnego oraz pozyskanie dodatkowych źródeł finansowania w postaci kapitału angażowanego przez partnera prywatnego.
Przy rozważaniu kwestii zaangażowania środków publicznych w długookresowe przedsięwzięcia inwestycyjne niezmiernie istotne jest pytanie, jak współpraca w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego może wpływać na ograniczenia zadłużenia jednostek publicznych i czy zobowiązania wynikające z takiej formy współpracy mogą pozostawać poza sferą finansów publicznych obciążających dług publiczny. Odpowiedź na to pytanie jest też istotna dla partnera prywatnego, zainteresowanego tą formą współpracy, bowiem jednostki publiczne zdecydowanie będą wybierały te formy współpracy, zmierzające do realizacji długookresowych celów inwestycyjnych, które pozwolą na nieobciążanie długu publicznego.

Koszty przedsięwzięcia

Na gruncie polskiego prawa brak jest obecnie odrębnych regulacji dotyczących kwalifikacji zobowiązań jednostki publicznej wynikających ze współpracy w formie partnerstwa publiczno-prywatnego na zadłużenie jednostki publicznej względem kalkulacji długu publicznego. Takie przepisy istniały przed wejściem w życie ustawy o p.p.p., i były wydane w formie rozporządzenia ministra gospodarki z 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz.U. nr 125, poz. 868). Rozporządzenie to było aktem wykonawczym do uchylonej ustawy z 28 lipca 2005 r., o partnerstwie publiczno-prywatnym. Akt ten stanowił również implementację Decyzji Eurostat 2004/18 z 11 lutego 2004 roku, dotyczącej wpływu przedsięwzięć realizowanych w formie partnerstwa publiczno-prywatnego na wskaźniki długu publicznego. W dokumencie tym była m.in. mowa o alokacji ryzyk pomiędzy partnerami, co prowadzi przy spełnieniu dyskutowanych tam założeń do wyłączenia przedsięwzięcia realizowanego w formie partnerstwa publiczno-prywatnego z długu publicznego.
Zgodnie z brzmieniem nieobowiązującego od 27 lutego 2009 r. rozporządzenia m.in. zobowiązania wynikające z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mają wpływ na poziom długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych, w przypadku gdy podmiot publiczny ponosi większość ryzyk związanych z budową albo ponosi większość ryzyk związanych z dostępnością i większość ryzyk związanych z popytem. Ponadto rozporządzenie stanowiło, że w przypadku, gdy podmiot publiczny będzie ponosił ryzyko związane z końcową wartością składników majątkowych lub podział tego ryzyka pomiędzy strony nie będzie przejrzysty co do tego, kto ponosi większość tego ryzyka, zobowiązania wynikające z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym będą miały wpływ na poziom długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych.



Limit zadłużania

W rezultacie zmian ustawowych, które pociągnęły za sobą uchylenie omawianego rozporządzenia, brak jest bezpośrednich przepisów stanowiących o jednej z zalet przedsięwzięć realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego dla sektora publicznego, tj. braku obowiązku uwzględniania zobowiązań wynikających z tego rodzaju przedsięwzięć w kalkulacji długu publicznego. Na gruncie obowiązującej dzisiaj ustawy o p.p.p., brak jest nawet delegacji ustawowej do wydania podobnego rozporządzenia. W konsekwencji zadłużenie jednostek publicznych należy oceniać biorąc pod uwagę regulacje prawne wynikające z ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). To właśnie ten akt prawny określa kwalifikacje zadłużenia jednostek publicznych. Zdaje się zauważyć, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują obowiązku uwzględniania zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego wynikających z przedsięwzięć realizowanych w formie partnerstwa publiczno-prywatnego w kalkulacji zadłużenia tych jednostek branego pod uwagę przy obliczaniu długu publicznego. Nowe przepisy o finansach publicznych wprowadzają dwie istotne konstrukcje:
● obowiązującą od 2011 r. zasadę zrównoważenia wydatków bieżących z bieżącymi dochodami budżetu określoną w art. 242,
● wchodzącą w życie w 2014 r. zasadę indywidualnego limitu zadłużenia danej jednostki finansów publicznych określonych w art. 243.
Zasada indywidualnego limitu zadłużenia oznacza, że dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będzie określany indywidualny maksymalny poziom zadłużenia, przy czym przy określaniu poziomu zadłużenia na dany rok będzie brana pod uwagę średnia arytmetyczna z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu – obliczona według wzoru podanego w ustawie. Praktycznie zatem już od 1 stycznia 2011 r. zobowiązania zaciągane przez jednostki samorządu terytorialnego będą miały znaczenie dla obliczania dopuszczalnego poziomu zadłużenia na rok 2014.

Ograniczone możliwości

Należy jednak zwrócić uwagę na postulaty środowisk związanych z samorządem terytorialnym, zawarte choćby w uchwale nr 10/2010 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z 16 czerwca 2010 roku w sprawie wystąpienia do Sejmu z projektem nowelizacji art. 243 i art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych zwraca uwagę, że brzmienie art. 243 ustawy o finansach publicznych ogranicza możliwość wykorzystania przez jednostki samorządu terytorialnego dofinansowania zadań inwestycyjnych środkami Unii Europejskiej. Ponadto Rada zwraca uwagę, że brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy prowadzi do kreowania długu oficjalnego i nieoficjalnego, co w efekcie może zagrozić płynności finansowej samorządów terytorialnych. Zgodnie ze stanowiskiem Rady do kategorii długu nieoficjalnego, który nie zwiększa poziomu długu publicznego, zalicza się m.in. umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zobowiązujące do płatności na rzecz koncesjonariusza lub partnera prywatnego. Rada proponuje zmianę brzmienia art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych w taki sposób, aby zobowiązania wynikające m.in. z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym były wliczane do kalkulacji wskaźnika zadłużenia.
Na tym tle należy zwrócić uwagę na przepisy rozporządzenia ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U. nr 252, poz. 1692). Zgodnie z nimi do państwowego długu publicznego, do kategorii „kredytów i pożyczek” zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego.

Indywidualne wskaźniki

Wracając do tematu indywidualnego wskaźnika zadłużenia (art. 243 ustawy o finansach publicznych), należy zwrócić uwagę, że wzór ustawowy przy wyliczaniu wskaźnika zadłużenia nakazuje uwzględniać wydatki bieżące, natomiast wydatków o charakterze majątkowo-inwestycyjnym nie wlicza się do podstawy obliczania wskaźnika. Zatem zakładając, że podmiot publiczny będzie realizował przedsięwzięcie w formule partnerstwa publiczno-prywatnego w latach 2011 – 2013, warto zwrócić uwagę, jakie kategorie wydatków poniesie przez ten okres i czy te wydatki będą podlegały uwzględnieniu przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia na rok 2014. Innymi słowy, przekładając to na praktyczne aspekty przedsięwzięcia w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, powyższy podział na wydatki bieżące i wydatki inwestycyjne może mieć znaczenie przy konstruowania postanowień porozumienia oraz kształtowanie się wzajemnych zobowiązań pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym. Patrząc jednak ze strony partnera publicznego, należy zwrócić uwagę na ograniczenia finansowania wydatków bieżących wynikające z brzmienia nowej ustawy o finansach publicznych. Jednostka publiczna powinna bowiem przy projekcji finansowej przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno-prywatnego brać pod uwagę w każdym z lat 2011 – 2013 zasadę zrównoważenia wydatków bieżących z bieżącymi dochodami budżetu określoną w art. 242 ustawy o finansach publicznych.
PODSTAWA PRAWNA
Ustawa z 18 grudnia 2008 r. (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 z późn. zm.).