Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek uchwalenia po raz pierwszy wieloletniej prognozy finansowej wraz z uchwałą budżetową na 2011 rok. Przygotowanie prognozy sprawia jednak problemy.
Wieloletnia prognoza finansowa w jednostkach samorządu terytorialnego to nowość, która ma przyczynić się do lepszego zarządzania środkami publicznymi. Co więcej, dokument ten pozwoli na ocenę możliwości inwestycyjnych jednostek oraz ich zdolności kredytowych.
Zgodnie z art. 122 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala po raz pierwszy nie później niż uchwałę budżetową na rok 2011. To z kolei, jakie elementy powinna zawierać prognoza, określają przepisy ustawy o finansach publicznych. Ze względu na fakt, że prognoza będzie przygotowywana po raz pierwszy, a przepisy mogą budzić wątpliwości, powstał zespół roboczy, który przygotował dokument wskazujący radom gmin, miast, powiatów i sejmikom wojewódzkim, jak przygotowywać prognozę. W skład tego zespołu weszli przedstawiciele Ministerstwa Finansów, regionalnych izb obrachunkowych oraz reprezentanci jednostek samorządu terytorialnego.

Wytyczne dla prognozy

Wymogi dotyczące opracowania wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego zostały określone w art. 226 – 232 ustawy o finansach publicznych. Przede wszystkim przepisy te wskazują na wymagania, które muszą się znaleźć w prognozie. Chodzi m.in.: o dochody, wydatki, wynik budżetu, przeznaczenie nadwyżki lub sposób finansowania deficytu, przychody i rozchody. Kolejne przepisy precyzują dane, które należy umieścić w dokumencie.
W wydatkach bieżących i majątkowych należy wyszczególnić kwotę tych wydatków wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, a także kwotę wydatków na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów jednostki samorządu terytorialnego. Równocześnie w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia: nazwę i cel, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, okres realizacji i łączne nakłady finansowe, limity wydatków w poszczególnych latach oraz limit zobowiązań. Przedsięwzięciami, o których mowa w powyższym przepisie, są wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami finansowanymi z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej lub bezzwrotnej pomocy państw, a także wieloletnie programy, projekty lub zadania związane z umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przedsięwzięciami są również umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. Trzecim rodzajem przedsięwzięć są gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego.
Z przepisów wynika ponadto, że dochody, wydatki i pozostałe dane finansowe muszą dotyczyć wszystkich lat objętych prognozą. Zgodnie z art. 227 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat.

Nowe uprawnienia

Wieloletnia prognoza finansowa jednostki może być bardzo przydatna w planowaniu i realizacji inwestycji, o czym świadczy uprawnienie wynikające z art. 228 ustawy. Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy może bowiem zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć, a także z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. Ponadto organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do przekazania uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych danego samorządu do zaciągania powyższych zobowiązań. Takie uregulowanie oznacza zatem zerwanie z zasadą roczności w wydatkowaniu środków publicznych. Dodatkowo gdy jest to uzasadnione, rada gminy może wydać upoważnienie do zaciągania zobowiązań na zadania lub projekty wieloletnie. Skutkiem takiego upoważnienia powinno być przyspieszenie procesu wydatkowania środków oraz realizacji inwestycji. Jest to również krok w kierunku budżetowania zadaniowego w jednostkach samorządowych.



Prognoza i budżet

Jak wynika z art. 229 ustawy, wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie samorządu powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że prognoza nie będzie mogła ulegać zmianie. Przepisy umożliwiają korygowanie prognozy co roku, tak aby dostosować ją do zmieniających się warunków w danym roku. Stosownie do art. 232 ustawy zmiany w wieloletniej prognozie, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, będzie wprowadzał zarząd jednostki.

Metoda opracowania

Metodyka opracowania prognozy określa, jakie powinny być jej etapy opracowania. Pierwszym krokiem jest oszacowanie dochodów ogółem (własnych i transferów zewnętrznych) jednostki, a następnie porównanie ich z wydatkami bieżącymi, które są niezbędne do funkcjonowania jednostki. Jak wynika z metodyki, na tym etapie należy pominąć wydatki na obsługę długu. Następnie należy obliczyć różnicę między dochodami ogółem i wydatkami bieżącymi powiększonymi o kwoty przychodu z nadwyżki budżetowej z roku poprzedniego i wolne środki. Tak obliczona różnica stanowi pulę środków, które można rozdysponować na dwa cele: spłatę i obsługę długu oraz inwestycje (istotne jest zachowanie tej kolejności). Jak wyjaśniają autorzy dokumentu, im więcej środków jednostka przeznacza na spłatę długu i jego obsługę, tym mniej pozostaje na nowe inwestycje.
Następnym etapem jest określenie kwoty pozostającej po sfinansowaniu inwestycji. Pozostała kwota będzie więc nadwyżką lub deficytem. Jeśli powstaje deficyt, należy wskazać jego źródła finansowania, czyli pożyczki, kredyty lub emisje obligacji. Po dodaniu do kwoty nadwyżki lub deficytu środków finansowych ewentualnych kwot uzyskanych z kredytów, pożyczek lub emisji obligacji pozostanie kwota, która będzie stanowiła wynik finansowy budżetu.
Jak wskazują autorzy dokumentu, wieloletnia prognoza opracowana według powyższej metodyki pozwoli na racjonalne prognozowanie gospodarki finansowej jednostek samorządowych w dłuższym czasie. Umożliwi to analizę możliwości inwestycyjnych jednostki oraz związaną z tym ocenę możliwości zaciągania i spłaty zadłużenia. Wypracowany dokument (dostępny na stronie www.mf.gov.pl) zawiera również wskazówki dotyczące zakresu danych zawartych w prognozie oraz przykładowe etapy jej konstruowania.
Ważne
Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia wraz z projektem uchwały budżetowej:
● regionalnej izbie obrachunkowej – w celu zaopiniowania;
● organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego
Podstawa prawna
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.).
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240).