Gminy, powiaty i województwa jako organy administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi występują nie tylko jako autorzy kontrolowanej przez sąd decyzji czy innego aktu administracyjnego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą również inicjować sprawy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Dodatkowo samorządy w drodze postępowania sądowoadministracyjnego mogą podważać zarządzenia oraz rozstrzygnięcia wydane przez właściwe organy w ramach funkcji nadzorczych nad samorządami.
Do kompetencji sądów administracyjnych należy nie tylko rozpoznawanie spraw na skutek środków zaskarżenia wniesionych od orzeczeń organów administracji publicznej przez niezadowolonych obywateli, przedsiębiorców bądź inne uprawnione podmioty. Często w toku postępowania przed sądami administracyjnymi w roli strony występuje organ administracji publicznej, np. gmina, która posiada uprawnienia procesowe na równi z innymi podmiotami. Zgodnie z przepisami ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:
● decyzje administracyjne,
● postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
● postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
● inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
● akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
● akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
● akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Rozstrzygają one spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W tym przypadku wyłączna właściwość orzecznicza została pozostawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Nadzór i kontrola

Zgodnie z przepisami samorządowych ustaw ustrojowych (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie wojewódzkim) zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają rozstrzygnięcia:
● organów nadzoru, np. wojewody, dotyczące uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego,
● prezesa Rady Ministrów, który na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji może zawiesić organy samorządu i ustanowić zarząd komisaryczny,
● prezesa Rady Ministrów o odwołaniu wójta i wyznaczeniu osoby, która do czasu wyboru pełni jego funkcję.
Do złożenia skargi uprawnione są gmina, powiat, województwo lub związek międzygminny (międzypowiatowy), których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, np. dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od wyboru przewodniczącego rady. Wskazane powyżej akty nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podobne kompetencje w przypadku powiatu i województwa samorządowego mają również rada powiatu i sejmik województwa. Do postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Środkiem nadzoru jest również zarządzenie zastępcze wojewody. Podobnie jak pozostałe akty kontrolne wojewody w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Jest kilka sytuacji, w których wojewoda może wydać zarządzenie zastępcze. Są to przede wszystkim sytuacje wynikające z naruszenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bądź radnych gminnych, powiatowych i wojewódzkich przepisów ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm. oraz ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984).



Wydanie zarządzenia

Wojewoda wzywa do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, jeżeli właściwy organ gminy, powiatu, samorządu województwa wbrew obowiązkowi nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, odpowiednio w przypadku: wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną. W razie bezskutecznego upływu 30-dniowego terminu na podjęcie odpowiednich działań przez samorząd, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze uprawniona jest m.in. gmina (powiat, województwo) lub związek międzygminny (związek powiatów), których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

Właściwość sądu

Zgodnie z jej art. 13 par. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Środkiem wzruszenia zarządzenia zastępczego jest skarga, która musi spełniać określone wymogi formalne. Nie jest wymagane od przykładowo skarżącej gminy dokładne określenie żądań. Nie musi ona zatem precyzować, czy żąda uchylenia zaskarżonego aktu, czy też stwierdzenia jego nieważności. Co ważne, skarżący nie musi zgodnie z przepisami uzasadniać zarzutów skargi, choć oczywiście uzasadnienie stanowiska to taki element, gdzie skarżący może wskazać wszelkie argumenty przemawiające za zasadnością skargi. Należy również pamiętać, że skargi do sądu administracyjnego I instancji nie wnosi się bezpośrednio do sądu, tylko za pośrednictwem organu, którego działania są przedmiotem skargi (w przypadku zarządzenia zastępczego do wojewody). Organ ten ma obowiązek przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej wniesienia. Aż do dnia rozpoczęcia rozprawy organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej kompetencji uwzględnić skargę w całości.

Złożenie skargi

Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Do sądu trafia ona za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przykładowo gdy jednostka samorządu terytorialnego kwestionuje akty nadzoru nad jej działalnością wydane odpowiednio przez wojewodę czy regionalną izbę obrachunkową, pismo procesowe zawierające skargę powinno trafić do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem tych organów. W wyniku złożenia skargi organ, którego rozstrzygnięcie jest kwestionowane, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Równocześnie przepisy umożliwiają organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Skarga tak jak każde pismo procesowe powinna zawierać:
• oznaczenie sądu, do którego jest skierowana, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
● oznaczenie rodzaju pisma;
● osnowę wniosku lub oświadczenia;
● podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
● wymienienie załączników.
Z uwagi na to, że skarga inicjuje postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym ponda wymogami zwykłego pisma procesowego powinna zawierać:
● wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
● oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy;
● określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.
Jednostka samorządu terytorialnego kwestionująca rozstrzygnięcie dotyczące jej interesów może zawrzeć w skardze dodatkowe żądania, jak np. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu czy wniosek o przeprowadzenie postępowania uproszczonego. Nie wykluczone jest również zgłoszenie powyższych żądania w postaci odrębnych pism procesowych.
Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Równocześnie do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Odpisami mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej. Warto pamiętać, że strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana jest na żądanie sądu złożyć oryginał dokumentu w sądzie jeszcze przed rozprawą.
Po wpłynięciu skargi do sądu przewodniczący wydziału niezwłocznie dokonuje wstępnego jej badania, czyli ustala, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym i czy został uiszczony wpis, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych oraz do uiszczenia wpisu. Jeżeli strona nie uzupełniła lub nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania. Na zarządzenie przysługuje zażalenie. Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Ten etap wstępnego badania skargi kończy się nadaniem jej dalszego biegu, np. skierowaniem na rozprawę, posiedzenie niejawne czy do rozpoznania w trybie uproszczonym lub mediacji.



Zastępstwo procesowe

Ogólne zasady postępowania przed sądami administracyjnymi przewidują, że w toku procesu strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Równocześnie pełnomocnikiem strony np. jednostki samorządu kwestionującej rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody może być adwokat lub radca prawny. Dodatkowo pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Równocześnie przepisy pozostawiają mocodawcy pełnomocnika decyzję co do jego zakresu. Zgodnie z przepisami pełnomocnictwo może być:
● ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi;
● do prowadzenia poszczególnych spraw;
● do niektórych tylko czynności w postępowaniu.
Należy jednak pamiętać, że pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do:
1) wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem;
2) udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach;
3) cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie;
4) odbioru kosztów postępowania.
Równocześnie pełnomocnictwo do niektórych tylko czynności w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli w takim pełnomocnictwie adwokat czy radca prawny został upoważniony jedynie do sporządzenia skargi kasacyjnej, to nie można na tej podstawie przyjmować, że został on upoważniony również do innych czynności, w tym do wniesienia tej skargi. W takim przypadku zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 816/2004 strona sama może dokonać skutecznego wniesienia skargi. Z drugiej strony niedopuszczalna jest również zwężająca interpretacja pełnomocnictwa, które zostało sformułowane szeroko i mocodawca nie poczynił w nim żadnych wyłączeń. W takim przypadku, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II FZ 415/2007 r. określenie w pełnomocnictwie: do występowania przed sądami administracyjnymi, bez ograniczenia tego zakresu, oznacza umocowanie pełnomocnika, także do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej.

Sądowe rozstrzygnięcia

Postępowanie rozpoznawcze prowadzone jest na rozprawie w składzie trzech sędziów. Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
● uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
● stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części;
● stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Jeżeli sprawa dotyczyła, generalnie rzecz ujmując, aktów prawa miejscowego, to sąd administracyjny, może uwzględniając skargę na akty prawa jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części. Oznacza to usunięcie zakwestionowanego aktu prawnego z obrotu od daty jej podjęcia. Po drugie, sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwała lub akt prawa miejscowego zostały wydane z naruszeniem prawa, ale może to uczynić tylko w przypadku, gdy przepis szczególny dopuszcza wyłączenie stwierdzenia ich nieważności. Przykładowo zgodnie z art. 19 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Celem takiego orzeczenie jest wskazanie organowi, jakich niedociągnięć powinien unikać w przyszłości. Z kolei uwzględnienie skargi na akt nadzoru powoduje uchylenie tego aktu. Sąd nie może zastosować sankcji nieważności, nawet gdyby dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w działaniu organu nadzorczego. Zaskarżony akt nadzorczy traci moc wiążącą z chwilą wydania orzeczenia sądowego. Równocześnie w przypadku nieuznania skargi za uzasadnioną sąd ją oddala. Od rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego na ogólnych zasadach przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednak pamiętać, że postępowanie przed sądem II instancji jest bardziej sformalizowane, a skarga kasacyjna jest szczególnym środkiem zaskarżenia.



Rozstrzygnięcia NSA
Oddalenie skargi kasacyjnej
NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Uwzględnienie skargi kasacyjnej
W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej NSA uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
Nieważność postępowania
Rozpoznając skargę kasacyjną, NSA uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania.
Pytanie prawne
Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu. Uchwała składu siedmiu sędziów jest w danej sprawie wiążąca.
Rozstrzygnięcie sporu
Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Odrzucenie
Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, NSA postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:
● wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;
● wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;
● odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.
Orzecznictwo
Decyzje gminy
Powoływanie się na tytuł własności gminy nie uprawnia jej do weryfikacji decyzji jej organu wykonawczego wydanej w pierwszej instancji. Gmina wydająca decyzję przez swoje organy nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium). Natomiast jako osoba prawna upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza gminie kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to gmina nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela.
Wyrok NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 782/08
Status jednostki
Osiedle jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grup, w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Za takie uważa się jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa. Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że rada osiedla nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu.
Wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 1150/06
Skarga na działalność gminy
Bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest, by zaskarżana uchwała była podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała rady miasta dotycząca wyrażenia zgody na przyjęcie na rzecz gminy darowizny nieruchomości nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też inną uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ona bowiem sfery stosunków cywilnoprawnych, a dokładniej sfery prawa własności gminy jako osoby prawnej, stanowiąc cywilnoprawne oświadczenie woli organu gminy jako osoby prawnej. Oświadczenie takie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Postanowienie WSA w Krakowie z 27 stycznia 2009 r., III SA/Kr 749/07
Podstawa prawna
Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn zm.).