Interes faktyczny nie jest wystarczającą przesłanką do kwestionowania uchwały rady gminy. Skarżący musi wykazać, że został naruszony jego interes prawny. Z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że firma oczyszczająca miasto może zaskarżyć uchwałę dotyczącą stawek za wywóz nieczystości.
Prawo do sądu to jedno z podstawowych praw obywatela zapisanych w konstytucji. Jego konkretyzację znajdujemy w wielu ustawach, m.in. procedurze sądowoadministracyjnej. W tym przypadku prawo do wniesienia skargi zostało ukształtowane szeroko, ale też uzależnione jest od istnienia interesu prawnego. Do pojęcia interesu prawnego odwołuje się m.in. ustawa o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim dopuszcza zaskarżanie uchwał organów gminnych. W tej sytuacji uchwałę do sądu może zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Brak definicji

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu prawnego. W praktyce brak ten powoduje, że ustalenie istnienia podstaw do zaskarżenia uchwały wywołuje wiele sporów. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jasno wynika, że podstawą do zaskarżenia nie może być interes faktyczny. Z kolei w jednym z najnowszych wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przypomniał, że o tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa materialnego. Oznacza to, że od wykazania związku między chronionym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. W konsekwencji musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (osoby) możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności.

Różne interpretacje

Z drugiej strony sądy administracyjne interes prawny przeciwstawiają interesowi faktycznemu. Zachodzi on w sytuacji, gdy określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie ma ku temu odpowiedniej podstawy prawnej. Chodzi o brak przepisu, który mógłby stanowić podstawę skierowania żądania wydania określonego aktu czy podjęcia określonego działania przez organ administracji (por. wyrok WSA w Opolu z 29 marca 2010 r., II SA/Op 474/09). W odniesieniu do skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sądy wskazują dodatkowo, że skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spowodowanego zaskarżoną uchwałą (wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 5 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 207/08). Dlatego sądy uznają, że do wykazania interesu prawnego musi istnieć bezpośredni i rzeczywisty związek uchwały ze stwierdzonym naruszeniem (por. wyrok NSAz 23 lutego 2010 r. II OSK 397/09).

Ograniczenie uprawnień

Na tle tak ukształtowanego orzecznictwa pojawiają się różnego rodzaju trudności w wykazaniu legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę gminy. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy uchwała bezpośrednio nie dotyczy skarżącego. W ostatnim czasie wiele kontrowersji wywołała możliwość zaskarżenia przez przedsiębiorców świadczących usługi oczyszczania uchwał w sprawie określenia górnych stawek opłat za odpady komunalne.
W wyroku z 2009 roku WSA w Poznaniu odmówił jednej z firm prawa do wniesienia takiej skargi. Sąd podkreślił, że istotnymi cechami interesu prawnego są jego bezpośredniość, konkretność i realny charakter. WSA zauważył, że art. 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) stanowiący materialnoprawną podstawę uchwały odnosi się do obowiązków właścicieli nieruchomości. W ocenie sądu adresatami obowiązków są wskazane tam podmioty, a nie przedsiębiorcy wykonujący usługi odbierania odpadów. Sąd I instancji uznał, że o naruszeniu interesu prawnego skarżącej firmy nie świadczy nieopłacalność zbierania odpadów przy tak ustalonych stawkach.



Związek z uchwałą

Pod koniec ubiegłego roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak wyrok poznańskiego WSA. Stanowisko zaprezentowane w jego uzasadnieniu stanowi przełom w definiowaniu interesu prawnego. Wynika z niego, że podstawa prawna do ochrony interesu skarżącego nie musi być bezpośrednia. Może ona również pośrednio przez przepisy innych gałęzi prawa odnosić się do prawa administracyjnego. Sąd kasacyjny podkreślił, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. W tym kontekście sędziowie NSA wyjaśnili, że utrzymanie czystości i porządku należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Równocześnie sama uchwała określająca stawki wywozu nieczystości nie przesądza o braku interesu prawnego spółki. Oznacza to, że tak uchwała nie dotyczy jedynie właścicieli, ale także przedsiębiorców wykonujących usługi odbierania odpadów. Jak podkreślił NSA, przedsiębiorcom nieprzestrzegającym stawek maksymalnych określonych w uchwale grozi utrata zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z tym jej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również podmioty, które wykonują zadania gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku.
Dodatkowo NSA podkreślił, że z art. 20 konstytucji wynika m.in. zasada wolności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przykładem takiego ograniczenia jest unormowanie, które upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wywozu śmieci. Jednak spoczywający na właścicielach nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych realizowany jest w drodze umowy. W związku z tym maksymalne stawki opłat ustalone uchwałą rady gminy wiążą obie strony tej umowy. Dlatego zdaniem NSA spółka ma prawo wywodzić swój interes prawny z przepisów prawa materialnego, w tym kodeksu cywilnego.
3 etapy zaskarżania uchwał organu samorządu
1 Podstawa zaskarżenia
Można skarżyć uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. W tym trybie nie można kwestionować decyzji indywidualnych oraz czynności cywilnoprawnych dokonywanych w imieniu gminy.
2 Wezwanie do usunięcia
Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest bezskuteczność wezwania tego organu do usunięcia naruszenia.
3 Skarga do sądu
Uchwała może być zaskarżona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił na nie odpowiedzi, w terminie 60 dni od dnia jego wniesienia.
Podstawa prawna
● Art. 101-101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
● Wyrok NSA z 29 grudnia 2009 r. II OSK 1843/09, niepublikowany).