Z pełnieniem funkcji publicznej w samorządzie terytorialnym wiążą się określone obowiązki, takie jak między innymi konieczność corocznego składania oświadczeń majątkowych. Informacje te są jawne z wyłączeniem danych o adresie zamieszkania i o miejscu położenia nieruchomości.
Wprowadzenie ustawowego obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi jeden z elementów działań antykorupcyjnych podjętych przez ustawodawcę. Inne wiążą się z ograniczeniami w zakresie swobody bądź w ogóle dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej, zawierania określonych przepisami umów cywilnoprawnych z organami jednostek samorządu terytorialnego, osobami prawnymi z udziałem tych jednostek czy z udziałem jednostek organizacyjnych gminy, powiatu bądź województwa.
Jak zauważył Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z 25 października 2005 r. (Wypych v. Polska, 2428/05, Lex nr 157749) obowiązek ten służy zapewnianiu przejrzystości lokalnych procesów politycznych. Daje także możliwość opinii publicznej zweryfikowania, czy procesy te nie są poddawane nadmiernej presji lub niewłaściwemu lobbingowi, czy też nawet otwartej korupcji.

Podmioty zobowiązane

Zgodnie z przepisami regulującymi ustrój samorządowy w Polsce do złożenia takich oświadczeń zobowiązani są radni gminy, powiatu i województwa. Taki sam obowiązek ciąży także na:
● wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta i jego zastępcy),
● członkach zarządu powiatu i zarządu województwa,
● sekretarzu (gminy i powiatu),
● skarbniku (gminy, powiatu i województwa),
● kierowniku samorządowej jednostki organizacyjnej (gminy, powiatu, województwa),
● osobie zarządzającej i członku organu zarządzającego samorządową (gminną, powiatową, wojewódzką) osobą prawną,
● osobie wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa.
Zmiana stanowiska pociąga za sobą obowiązek złożenia nowego oświadczenia majątkowego, jeżeli stanowisko to mieści się w katalogu osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia (np. gdy dotychczasowy sekretarz zostaje powołany na zastępcę wójta, to z dniem powołania powstaje obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego, bez względu na to, jakie oświadczenia osoba ta złożyła jako sekretarz).
Kierownikiem samorządowej jednostki organizacyjnej jest na przykład dyrektor szkoły, przedszkola, biblioteki, muzeum lub innej instytucji kultury.
Wzory składanych oświadczeń określają rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r.



Wymagane informacje

Oświadczenie majątkowe dotyczy majątku odrębnego (od nowelizacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z 17 czerwca 2004 r. nazywa się go majątkiem osobistym) osoby zobowiązanej do jego złożenia oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. W skład majątku wspólnego wchodzą wszystkie składniki majątkowe nabyte w trakcie trwania małżeństwa. Chodzi tu w szczególności o pobrane wynagrodzenie za pracę oraz za inne usługi świadczone osobiście przez którekolwiek z małżonków, a także dochody z majątku wspólnego i majątków osobistych każdego z małżonków (art. 31 k.r.o).
Oświadczenie to nie obejmuje osobistego majątku małżonka samorządowca.
Jeżeli została zawarta małżeńska umowa majątkowa wyłączającą wspólność ustawową, przedmioty majątkowe, które stanowią majątek osobisty małżonka, nie powinny być ujawnianie w oświadczeniu. Analogicznie w oświadczeniu nie wymienia się składników majątkowych, które pomimo funkcjonowania wspólności ustawowej weszły do majątku osobistego drugiego z małżonków.
Osoba składająca oświadczenie majątkowe określa w nim przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku osobistego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Do oświadczenia należy dołączyć kopię PIT za rok poprzedni wraz z ewentualną jego korektą. Obowiązek ten odnosi się do korekty zeznania podatkowego, a nie oświadczenia majątkowego.

Wykonanie obowiązku

Radni (gminy, powiatu, województwa) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne oświadczenia składają: co roku do 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego oraz na dwa miesiące przed upływem kadencji. Do pierwszego oświadczenia powinni dołączyć informację o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia tej jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskali mandat, jeżeli taką działalność prowadzili przed dniem wyboru. Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek dołączyć informację o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli taką działalność prowadził przed dniem wyboru.
Zastępca wójta, sekretarz gminy (powiatu, województwa), skarbnik gminy (powiatu, województwa), kierownik jednostki organizacyjnej gminy (powiatu, województwa), osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną (powiatem, województwem) osobą prawną, osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta (starosty, marszałka województwa), członek zarządu powiatu (województwa) – powinni złożyć pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia wyboru lub powołania na stanowisko albo od dnia zatrudnienia. Do pierwszego oświadczenia powinni dołączyć informację o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli prowadzili ją przed dniem wyboru, powołania lub zatrudnienia. Kolejne oświadczenia majątkowe składa się co roku do 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego, a także w dniu odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę.
Termin odwołanie odnosi się do wójta (starosty, marszałka), zastępcy wójta, członka zarządu powiatu (województwa), sekretarza i skarbnika gminy (powiatu, województwa) oraz do tych pracowników samorządowych, których stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie powołania. W stosunku do wszystkich pozostałych pracowników samorządowych oraz do osób zarządzających lub będących członkami organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi zastosowanie ma natomiast użyty w tym przepisie termin rozwiązanie umowy o pracę.
Obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego nie powstaje w sytuacji dobrowolnej rezygnacji z pełnienia funkcji.



Złożenie oświadczenia

Oświadczenie majątkowe wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą składają w dwóch egzemplarzach:
● radny – przewodniczącemu rady (sejmiku),
● wójt (burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący rady gminy), starosta, przewodniczący rady powiatu, marszałek województwa, przewodniczący sejmiku województwa – wojewodzie,
● zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarz, skarbnik, kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego samorządową osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta),
● wicestarosta, członek zarządu powiatu, sekretarz powiatu, skarbnik powiatu, kierownik jednostki organizacyjnej powiatu, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu starosty – staroście,
● wicemarszałek województwa, członek zarządu województwa, skarbnik województwa, kierownik wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego wojewódzką osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa – marszałkowi województwa.
Wojewoda i przewodniczący rady (sejmiku) przekazują kopie oświadczeń majątkowych, które im złożono – odpowiednio – wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście, marszałkowi województwa.

Analiza danych

Analizy danych zawartych w oświadczeniu majątkowym dokonują osoby, którym złożono oświadczenie majątkowe, tj. odpowiednio przewodniczący rady (sejmiku), wojewoda, wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Analiza przez te podmioty powinna być przeprowadzona osobiście.
Jeden egzemplarz otrzymanego świadczenia przekazują oni urzędowi skarbowemu właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie majątkowe, który jest także uprawniony do dokonania analizy tych danych.
Urząd skarbowy, analizując dane zawarte w oświadczeniu majątkowym, uwzględnia również zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) małżonka osoby składającej oświadczenie. Przepisy nie precyzują, według jakich kryteriów powinna ona być przeprowadzona. Uznać należy, że będzie ona polegać przede wszystkim na porównaniu treści złożonego oświadczenia majątkowego oraz załączonej kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) z treścią uprzednio złożonych oświadczeń majątkowych oraz z dołączonymi do nich kopiami zeznań o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT). Przyjmujący oświadczenie powinien ustalić, czy dane poddane analizie są zgodne z prawdą i czy formularze są wypełnione zupełnie i prawidłowo.
W przypadku podejrzenia, że osoba składająca oświadczenie majątkowe podała w nim nieprawdę lub zataiła prawdę, podmiot dokonujący analizy oświadczenia występuje do dyrektora urzędu kontroli skarbowej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie z wnioskiem o kontrolę jej oświadczenia majątkowego. Jeżeli wniosek nie zostanie uwzględniony, podmiotowi, który złożył wniosek w tej sprawie, przysługuje odwołanie do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej.
Do postępowania w sprawie kontroli oświadczenia majątkowego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 65 ze zm.), dotyczące kontroli oświadczeń majątkowych osób zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych.



Po zakończeniu czynności kontrolnych organ kontroli skarbowej, zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kontroli skarbowej, wydaje wynik kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości w szczególności w zakresie oświadczeń o stanie majątkowym, gdy nieprawidłowości nie stwierdzono albo gdy ustalenia dotyczą należności celnych.
Organ kontroli skarbowej nie zawiera końcowych rozstrzygnięć ani ewentualnego terminu usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej. Konsekwencją prawną dla osoby kontrolowanej w zakresie poczynionych przez organy kontroli skarbowej ustaleń faktycznych jest ewentualna odpowiedzialność karna, w ramach odrębnego postępowania karnego przed właściwymi organami ścigania.
Prokurator, analizując ustalenia poczynione przez organy kontroli skarbowej w zakresie wskazywanych przez nie nieprawidłowości w zakwestionowanym oświadczenia o stanie majątkowym, podejmuje decyzję o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania przygotowawczego (postanowienie WSA w Opolu z 15 października 2007 r., I SA/Op 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008/2, str. 148).
Podmiot dokonujący analizy oświadczeń majątkowych w terminie do 30 października każdego roku przedstawia radzie (sejmikowi) informację o:
● osobach, które nie złożyły oświadczenia majątkowego lub złożyły je po terminie,
● nieprawidłowościach stwierdzonych w analizowanych oświadczeniach majątkowych wraz z ich opisem i wskazaniem osób, które złożyły nieprawidłowe oświadczenia,
● działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach majątkowych.
Oświadczenia majątkowe przechowuje się przez sześć lat.

Publikacja w BIP

Informacje podane w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyjątkiem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości.
Jawne informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Jeżeli dana jednostka samorządu terytorialnego nie posiada własnej strony internetowej, wówczas oświadczenia powinny być udostępniane do wglądu w siedzibie urzędu (starostwa).
Ustawodawca nie precyzuje terminu, w którym oświadczenie powinno być udostępnione w BIP bądź udostępnione w urzędzie (starostwie). Należy zatem przyjąć, że powinno to nastąpić bez zbędnej zwłoki.
Część niejawna pozostaje jedynie do wiadomości osób dokonujących ich analizy i ewentualnie dalszej kontroli (art. 24h ust. 6–11). Z danymi dotyczącymi części niejawnej jest dodatkowo zaznajomiony wójt (starosta, marszałek województwa), któremu wojewoda oraz przewodniczący rady (sejmiku województwa) przekazują kopie oświadczeń, które im złożono.
Europejski Trybunał Praw Człowieka w cytowanej już decyzji z 25 października 2005 r. podkreślił, że publiczny dostęp do oświadczeń majątkowych publikowanych w BIP stanowi gwarancję umożliwiającą kontrolę tych oświadczeń ze strony opinii publicznej w skuteczny i łatwy sposób. Opinia publiczna ma bowiem uzasadniony interes w ocenie, czy polityka lokalna jest przejrzysta. Bez takiego dostępu obowiązek ten nie miałby praktycznego znaczenia ani rzeczywistego wpływu na zakres, w jakim opinia publiczna informowana jest o lokalnych procesach politycznych.



Akty prawne określające wzory oświadczeń
Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta (Dz.U. nr 34, poz. 282).
Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego powiatu, członka zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu starosty (Dz.U. nr 34, poz. 283).
Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego województwa, członka zarządu województwa, skarbnika województwa, kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego wojewódzką osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa (Dz.U. nr 34, poz. 284).
Majątek osobisty
Do majątku osobistego każdego z małżonków należą:
● przedmioty majątkowe nabyte przed powstaniem wspólności ustawowej,
● przedmioty majątkowe nabyte przez dziedziczenie, zapis lub darowiznę, chyba że spadkodawca lub darczyńca inaczej postanowił (np. że spadek wejdzie w skład majątku wspólnego małżonków),
● prawa majątkowe wynikające ze wspólności łącznej podlegającej odrębnym przepisom (np. wspólność majątkowa wspólników spółki cywilnej),
● przedmioty majątkowe służące wyłącznie do zaspokajania osobistych potrzeb jednego z małżonków,
● prawa niezbywalne, które mogą przysługiwać tylko jednej osobie (np. prawo do nieodpłatnego nabycia akcji),
● przedmioty uzyskane z tytułu odszkodowania za uszkodzenie ciała lub wywołanie rozstroju zdrowia albo z tytułu zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Nie dotyczy to jednak renty należnej poszkodowanemu małżonkowi z powodu całkowitej lub częściowej utraty zdolności do pracy zarobkowej albo z powodu zwiększenia się jego potrzeb lub zmniejszenia widoków powodzenia na przyszłość,
● wierzytelności z tytułu wynagrodzenia za pracę lub z tytułu innej działalności zarobkowej jednego z małżonków,
● przedmioty majątkowe uzyskane z tytułu nagrody za osobiste osiągnięcia jednego z małżonków,
● prawa autorskie i prawa pokrewne, prawa własności przemysłowej oraz inne prawa twórcy,
● przedmioty majątkowe nabyte w zamian za składniki majątku osobistego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.



Z orzecznictwa
Badanie wyniku kontroli oświadczenia majątkowego nie należy do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ trudno byłoby uzasadnić tezę, że legalność, czyli zgodność z prawem wyniku kontroli, badana jest najpierw przez sąd administracyjny, a następnie oceniana przez sąd powszechny w przypadku wniesienia aktu oskarżenia.
Postanowienie WSA w Warszawie z 6 października 2008 r., II SA/Wa 1204/08, Legalis.
Po przywróceniu do pracy kierownik jednostki organizacyjnej gminy nie ma obowiązku złożenia kolejnego oświadczenia majątkowego na podstawie art. 24h ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wyrok SN z 28 lutego 2006 r., II PK 190/05, OSNP 2007/5-6/64.
Kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez gminę nie ma obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego na podstawie art. 24h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wyrok SN z 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, OSNP 2007/5-6/63.
Naruszenie przez wójta gminy przepisu art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt jest zobowiązany do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, nie jest tożsame i nie stanowi naruszenia prawa przez gminę, uzasadniającego skorzystanie przez premiera z uprawnień do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy.
Wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 211/2005, Gazeta Prawna 2007/32 str. B2.
Zakres wymaganych informacji
Oświadczenie majątkowe zawiera dane o:
● zasobach pieniężnych (należy konkretnie wymienić środki zgromadzone w walucie polskiej, w walucie obcej i w papierach wartościowych),
● nieruchomościach (należy wymienić osobno dom, mieszkanie, gospodarstwo rolne i inne nieruchomości, w każdym przypadku z podaniem powierzchni, wartości i tytułu prawnego, a przy gospodarstwie trzeba podać rodzaj zabudowy oraz ubiegłoroczny przychód i dochód z gospodarstwa),
● udziałach i akcjach w spółkach handlowych (wymagane jest podanie ich liczby i emitenta). Radny wymienia jedynie akcje lub udziały spółek z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Pozostałe osoby wskazują posiadane akcje lub udziały wszelkich spółek z dodatkowym zastrzeżeniem, czy stanowią one pakiet większy niż 10 proc. w danej spółce,
● nabyciu od Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu,
● prowadzeniu działalności gospodarczej oraz zajmowaniu stanowisk w spółkach handlowych, przy czym formularz wójta i pozostałych urzędników samorządowych nakazuje wymienić dodatkowo dane dotyczące funkcji piastowanych w spółdzielniach i w fundacjach prowadzących działalność gospodarczą,
● dochodach z tytułu zatrudnienia lub innej działalności gospodarczej lub zajęć z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu,
● mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 tys. zł (w przypadku pojazdów mechanicznych należy podać markę, model i rok produkcji),
● zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 tys. zł (przy kredytach i pożyczkach należy wskazać warunki, na jakich zostały udzielone, tj. wobec kogo, w związku z jakim zdarzeniem, w jakiej wysokości).
Podstawa prawna
Art. 24h–24l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Art. 25c–25g ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
Art. 27c–27g) ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).