Przepisy dotyczące środków nadzorczych wojewody używanych w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego służą przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Nie mają one natomiast charakteru sankcji, a więc kary nakładanej na jednostkę lub radnego za zachowanie sprzeczne z prawem.
STAN FAKTYCZNY
Wojewoda, działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), po powiadomieniu ministra spraw wewnętrznych i administracji, zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego powiatu. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że radny zarządzeniem wójta gminy z grudnia 2008 r. został powołany na stanowisko zastępcy wójta. Stosunek pracy został zawarty do końca kadencji wójta gminy. W wyniku złożenia przez radego rezygnacji z zajmowanego stanowiska zastępcy szefa gminy stosunek pracy został rozwiązany w marcu 2009 r. W ocenie organu nadzoru powyższa sytuacja powinna być potraktowana jako naruszenie zakazu łączenia funkcji i stanowisk. Oznacza to, iż została spełniona przesłanka ustawowa umożliwiająca wygaszenie mandatu radnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zdaniem wojewody zakaz ten obejmuje również sytuacje określone w art. 27 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dotyczące zakazu łączenia funkcji zastępcy wójta z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji zdaniem wojewody rada powiatu była zobowiązana do podjęcia działań zmierzających do wygaszenia mandatu radnego. Biorąc zaś pod uwagę bezczynność rady, wojewoda wezwał radę do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Następnie, po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu do podjęcia uchwały, po wcześniejszym zawiadomieniu ministra spraw wewnętrznych i administracji, wojewoda wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego powiatu.
Zainteresowany radny w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. Zakwestionował fakt, iż doszło do objęcia stanowiska zastępcy wójta, ponieważ pomimo ustawowego wymogu, nie odebrano od niego ślubowania. To z kolei pozwala stwierdzić, iż nie naruszył zakazu łączenia funkcji i stanowisk. Ponadto skarżący zarzucił organowi nadzoru zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisów art. 190 Ordynacji wyborczej w zw. z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w dacie wydawania orzeczenia stosunek pracy już nie istniał.



Z UZASADNIENIA
WSA podkreślił, że zarządzenie zastępcze wojewody jest jednym z aktów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym. Równocześnie wskazał, że Konstytucja RP statuuje zasadę samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ingerencja administracji rządowej jest dopuszczalna tylko na zasadach określonych w przepisach prawa i jedynie na podstawie jednego kryterium, jakim jest legalność, a więc badanie zgodności z prawem działań samorządu. Równocześnie kontrola ta powinna być przeprowadzona przy zachowaniu zasady proporcjonalności. Organy nadzoru powinny mieć ją na względzie szczególnie w sytuacji stosowania środków nadzoru do spraw personalnych. Oznacza to, że środki nadzoru, w tym środki nadzoru personalnego, związane z podważaniem decyzji wyborczych (radny wybierany jest w wyborach bezpośrednich), mogą być stosowane i interpretowane tylko w taki sposób, w jaki nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Tym bardziej iż przepisy dotyczące środków nadzorczych wojewody używanych wobec jednostek samorządu terytorialnego wskazują, że mają one charakter restytucyjny, a więc służą przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Środki te nie mają natomiast charakteru sankcji, a więc kary nakładanej na jednostkę lub radnego za zachowanie sprzeczne z prawem. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie wojewoda naruszył zasadę proporcjonalności, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze. WSA wskazał wprawdzie, że w okresie od grudnia 2008 r. do marca 2009 r. radny powiatu pełnił funkcję zastępcy wójta gminy, jednak w chwili wezwania przez wojewodę rady powiatu do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu skarżący od prawie dwóch miesięcy nie łączył swojego mandatu z wykonywaniem żadnej funkcji lub działalności, która skutkowałaby wygaśnięciem mandatu. W konsekwencji należy uznać, że postępowanie nadzorcze wszczęte w tym zakresie przez wojewodę było bezprzedmiotowe. WSA podkreślił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że każde naruszenie zakazu, niezależnie od czasu jego trwania czy jego charakteru, powoduje obowiązek wszczęcia postępowania nadzorczego i w razie bezczynności rady – wydanie zarządzenia zastępczego. Oznacza to, że jeżeli sam zainteresowany zrzekł się przed wszczęciem postępowania nadzorczego zajmowanego stanowiska lub funkcji, to wojewoda nie ma uprawnień do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Wyrok WSA w Warszawie z 6 stycznia 2010 r., w sprawie II SA/Wa 1376/09