Jak obywatel widzi sąd, gdy okazuje się, że po latach oczekiwania na rozstrzygniecie nie rozpatrzył sprawy z powodu formalnych niedociągnięć? Co się dzieje, gdy obywatel uświadomi sobie, że te niedociągnięcia nie miały znaczenia dla możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy? I czy warto mnożyć formalności, gdy chodzi o realizację praw?

Czy brak podpisu ma znaczenie?

Udostępnianie informacji publicznej odbywa się na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), która normuje w tym przypadku procedurę odmienną od ogólnego postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. To sprawia, że wniosek jest podaniem w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż jest odformalizowany. Ważne, żeby dotarł skutecznie do adresata. Problem pojawia się wówczas, gdy adresat wniosku zamiast udostępnić informację w drodze czynności materialno-technicznej, postanawia odmówić udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Wtedy w grę wchodzi przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (z pewnymi zastrzeżeniami).

W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że na początku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej powstały wątpliwości dotyczące podpisywania wniosków własnoręcznie lub elektronicznie. Wydawało się jednak, że praktyka sądowoadministracyjna przesądziła, że wniosków nie trzeba podpisywać wlasnoręcznie. Nie sposób zliczyć spraw Sieci Watchdog ze skarg na decyzje wydane na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który był złożony za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej. Jednak w 2017 roku zaczęły się pojawiać wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych orzekające o konieczności podpisania wniosku. W 2018 roku okazało się, że trafiły one na podatny grunt również w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Obecnie możemy powiedzieć, że w świetle najnowszego orzecznictwa wniosek trzeba podpisać wtedy, gdy organ zamierza wydać decyzję. W praktyce: gdy zostaniemy wezwani do jego podpisania.

Właśnie kwestii podpisania wniosku dotyczyła sprawa, która zawisła przed WSA w Szczecinie. Po tym, jak zwróciłem się do starostwa powiatu, w którym mieszkam, jako lokalny aktywista i swego czasu lokalny dziennikarz, o udostępnienie informacji w postaci listy nagrodzonych pracowników starostwa oraz podania okoliczności, które legły u podstaw przyznania nagród, zostałem wezwany do podpisania wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Starostwo zamierzało zastosować instytucję prawną z art. 64 par. 2 k.p.a. Nie zgodziłem się z potrzebą własnoręcznego podpisu, wskazując, że wniosek w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji jest odformalizowany i jest uproszczonym pismem inicjującym szczególnego rodzaju postępowanie. Wskazałem, że jedyne, czego potrzebuje organ, to dane adresowe niezbędne do wydania i doręczenia decyzji. Nie otrzymałem ani tej decyzji, ani żądanej informacji, więc skierowałem skargę na bezczynność do WSA w Szczecinie. Ten w wyroku z 6 kwietnia 2016 roku (sygn. akt II SAB/Sz 20/16) uwzględnił złożoną przeze mnie skargę. Wskazał, że „nie sposób (...) uznać za prawidłowe podejmowane przez organ działania polegające na wzywaniu strony do podpisania wniosku. Wniosek taki nie musi bowiem zawierać podpisu, o ile tylko możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść. Wprawdzie słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, że w przypadku zamiaru wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 2 u.d.p. zachodzi potrzeba ustalenia bliższych danych adresowych. Jednak w przedmiotowej sprawie skarżący w dniu 17 stycznia 2016 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, obok imienia i nazwiska, wskazał również adres. Tym samym należało uznać, że nie uzasadnia bezczynności organu to, że skarżący nie podpisał ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej”.

Od wyroku skargę kasacyjną złożył starosta. Wśród zarzutów pojawiły się przepisy art. 3 par. 2 pkt 8 (ogólna kompetencja sądów administracyjnych), art. 141 par. 4 (wymogi uzasadnienia orzeczenia), art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (kompetencje w fazie orzekania, czyli co sąd ma zrobić, gdy uzna skargę za zasadną), art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (obowiązek stosowania przepisów k.p.a. do decyzji wydanych w procedurze udostępniania informacji publicznej). W dalszej treści zarzutów pojawiły się zaś art. 63 par. 3 i 3a pkt 1 i art. 64 par. 2 k.p.a. dotyczące wymogów podania, czyli pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia skargi jednoznacznie zrozumiałem o co chodziło: o zakwestionowanie, że wniosek o udostępnienie informacji nie musi być podpisany w sytuacji, gdy organ zmierza do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wprawdzie NSA oddalił skargę kasacyjną organu, jednak „ubocznie zauważył”, że choć przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują jakichkolwiek wymagań wobec wniosku, który nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., to musi on – w ocenie NSA – spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Dalej sąd wskazał wręcz, że „wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu”, i uznał, że winno to nastąpić na podstawie art. 64 par. 2 k.p.a.

Komentarz sądu bardzo mnie zasmucił. Dawał bowiem organowi prawo do pozostania bezczynnym. I to nie dlatego, że nie mógł się wywiązać z obowiązków, miał bowiem potrzebne do tego dane, lecz dlatego, że tak jest bardziej zgodnie z pewną prawniczą wizją. Wzmocnienie tego sposobu rozumowania w orzecznictwie sądowym być może usatysfakcjonuje świat prawniczy, ale postawi obywatela wobec niezrozumiałego oporu instytucji państwa w kwestii niemającej żadnego praktycznego znaczenia. Czy tak powinno działać państwo? Moim zdaniem nie, jednak linia orzecznicza podążająca tym tokiem rozumowania jest już faktem, co potwierdzają: wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 1888/16), wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 109/17) czy w końcu wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 758/16).

Czy precyzja skargi jest ważniejsza od prawa do jej rozpatrzenia?

Nie powinno budzić wątpliwości, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym i to jej granice, w świetle art. 183 par. 1 p.p.s.a., określają zakres rozstrzygania przez NSA. Praktycznym problemem zaś jest to, że nieprecyzyjnie sformułowane zarzuty mogą sprawić, że NSA oddali skargę z powodów formalnych, nie przechodząc przy tym w ogóle do zagadnień merytorycznych.

Istotnym rozstrzygnięciem NSA dotyczącym stosowania przepisów stawiających wymogi wobec skarg kasacyjnych jest uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09). Choć dotyczy ona w istocie rozwiania wątpliwości co do dopuszczalności stawiania w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów nie przez sąd pierwszej instancji, lecz przez organ administracji, to zawiera wiele cennych wskazówek dotyczących formułowania zarzutów w skargach kasacyjnych. NSA wskazał w uchwale m.in., że sformalizowanie skargi kasacyjnej ma zapewniać rzeczowy i profesjonalny „dialog” między sądem a stronami i że „(...) funkcje i cel, które powinien ów dialog realizować, powodują, że nie może on przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz sporu o prawo (contradicto in iuris). Taki wszakże wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP”. Dalej uchwała wskazuje też, że „w każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem – obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania”. Źródłem takiego podejścia ma być „zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem >>sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia<<”.

Nigdy nie oznaczało to jednak zupełnego zliberalizowania poglądów o wymogach skargi kasacyjnej. Znaleźć można wiele orzeczeń, w których podkreśla się, że NSA nie powinien z własnej inicjatywy korygować czy uściślać postawionych w skardze zarzutów, a ich nieprecyzyjne sformułowanie obciąża stronę skarżącą kasacyjnie (np. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13).

Nie budzi mojej wątpliwości to, że nie jest rolą sądu domyślanie się, co w istocie zarzucała strona oraz jakie elementy wyroku kwestionuje. W niniejszym tekście chciałbym zaś zwrócić uwagę na sytuację zgoła odmienną – gdy wiadomo, o co w sprawie chodzi, czyli co jest przedmiotem sporu prawnego.

Jednym z przykładów takiego podejścia jest traktowanie skarg kasacyjnych składanych przez Sieć Watchdog, a związanych z monitorowaniem stosowania przez prokuratury przepisu z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej penalizującego nieudostępnienie informacji publicznej wbrew ciążącemu obowiązkowi. Chcieliśmy poznać treść postanowień wydanych przez prokuratorów w ramach stosowania art. 23 ustawy. Zdarzało się, że złożony przez Sieć Watchdog wniosek nie został rozpatrzony albo nastąpiło dopiero to po tym, jak została wniesiona skarga kasacyjna. Z punktu widzenia jakości państwa jest istotne, by nieprzestrzeganie obowiązków informacyjnych przez organy ochrony prawa, które same zajmują się stosowaniem m.in. prawnokarnej ochrony prawa do informacji, spotkało się z jak najdotkliwszą sankcją. Dlatego wnosiliśmy w naszych skargach o stwierdzenie, że bezczynność prokuratorów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i ukaranie ich grzywną. W kilku sprawach, w których sądy pierwszej instancji nie uznały kwalifikowanego naruszenia prawa, złożyliśmy skargę kasacyjną do NSA.

Identyczne sprawy, różne orzeczenia

Weźmy pod lupę dwie sprawy, w których złożyliśmy skargi kasacyjne oparte na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zaś naruszenie przepisów postępowania odnieśliśmy do art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2 i art. 141 par. 4 p.p.s.a. Otrzymaliśmy w nich różne wyroki. Obie sprawy zostały przegrane. To się zdarza. Ale akurat teraz niech stanowią przykład tego, czego potrzeba sądowi do sądzenia.

W wyroku NSA z 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 296/16) skład orzekający krytycznie odniósł się do postawionych zarzutów i uznał, że „konieczne było wskazanie przepisów, które regulują kwestie oceny faktów w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (wywodzone z ogólnych standardów demokratycznego państwa prawnego w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) oraz podniesienie zarzutów ich naruszenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 149 par. 1a i par. 2 p.p.s.a.”.

W analogicznej sprawie (dotyczącej innego prokuratora rejonowego) i przy identycznie skonstruowanych zarzutach NSA w wyroku z 16 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 1374/16) odniósł się do nich merytorycznie. Sąd nie uwzględnił naszej racji i uznał, że choć organ nie udostępnił informacji w terminie, to do czasu złożenia skargi na bezczynność nie kwestionowaliśmy jego stanowiska, a żeby przyjąć, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinniśmy podjąć polemikę z organem. Czy się z tym zgadzamy, czy nie, dzięki sprawie I OSK 1374/16 poznaliśmy – my, czyli skarżąca organizacja, ale także część społeczeństwa przyglądająca się orzecznictwu – stanowisko sądu co do tego, kiedy bezczynność ma rażący charakter i jakie przypadki naruszania prawa mogą stanowić podstawę do wymierzania grzywny. Takiej wiedzy nie przyniosła omawiana sprawa I OSK 296/16.

W obu przypadkach przegraliśmy, można powiedzieć, że w drugim przegrana bardziej cieszy, bo jak się okazuje, można sprawę rozpatrzyć merytorycznie pomimo niesformułowania zarzutów według konceptu niektórych ze składów orzekających NSA.

Zaprzyjaźniona z nami organizacja Fundacja Court Watch Polska przekonuje sądy, żeby zmieniały podejście do ludzi, i polemizuje z przekonaniem, że z definicji 50 proc. ludzi musi wyjść z sądu niezadowolone. Zwraca uwagę, że sposób odnoszenia się sędziego do stron, spóźnianie się i wrażenie wynoszone z niezrozumienia sytuacji mogą znacząco wpływać na satysfakcję obywatela. Jednym z ważniejszych argumentów, których fundacja używa w rozmowie z sędziami, jest uświadamianie im, że dla ludzi są oni po prostu przedstawicielami państwa i emanacją tego, jak państwo odnosi się do obywatela. My dodalibyśmy nieco inny wymiar. Sądy odgrywają też konkretną rolę w państwie. Zapewnienie sprawiedliwości i jej realizacja to ich najważniejszy obowiązek. Uchylanie się od jego wypełniania szkodzi i obywatelom, i sądom. 

Nie budzi mojej wątpliwości to, że nie jest rolą sądu domyślanie się, co w istocie zarzucała strona oraz jakie elementy wyroku kwestionuje. Co, gdy wiadomo, o co w sprawie chodzi, czyli co jest przedmiotem sporu prawnego, a mimo to sąd odmawia zajęcia się nią?