Gdy przed 100 laty odzyskiwaliśmy niepodległość, kraj był sklejany z trzech zupełnie różnych kawałków, trzech ustrojów, trzech systemów prawnych. Wydawałoby się, że taka sytuacja będzie skłaniać do centralizacji, tymczasem Konstytucja marcowa z 1921 r. pisała o ustroju opartym na „zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego”. Takiej zasady już później nie mieliśmy. Z czego to wynikało? Czy samorządność 100 lat temu była tak silna, że centrala nie miała wiele do powiedzenia?

Hubert Izdebski: Trzeba powiedzieć o dwóch aspektach tej sprawy. Jeden jest taki, że niepodległość liczymy od 11 listopada, ale przecież gdyby dopiero wtedy zaczęło się coś dziać, to nie byłoby państwa polskiego, które potrafiło w 1920 r. obronić swoją niepodległość. Ta niepodległość zaczęła się dużo wcześniej i skromniej, w ramach państw zaborczych. Gdy w 1914 r. zaczęła się wojna światowa, w Królestwie Polskim za zgodą władz rosyjskich pojawiały się pod hasłem pomocy dla osób pokrzywdzonych przez wojnę kolejne komitety obywatelskie, także w Ciechanowie; zaczęto organizować straże obywatelskie. Wtedy tworzyły się zręby państwowości, poczynając od kształtowania się samorządu miejskiego, którego w ogóle nie było w Królestwie Polskim. Oddolnie kształtujące się samorządy stanowiły o sile lokalnej społeczności. A skoro procesy były oddolne, to nie sposób było po odzyskaniu niepodległości, w konstytucji, pominąć znaczenia samorządów.

Drugi aspekt to tzw. naturalistyczna doktryna samorządu; obowiązujące wówczas przekonanie, że wszystkie nadające się do tego ludzkie sprawy załatwia się tam, gdzie jest najbliżej. Nie było jeszcze teorii pomocniczości, ale funkcjonowała wiara w działania oddolne jako coś naturalnego.

Czyli 11 listopada był tylko zwieńczeniem dużego wysiłku ruchów oddolnych?

Mikołaj Cześnik: Dodałbym jeszcze dwa wątki do wypowiedzi prof. Izdebskiego. Pierwszym jest kwestia natury komunikacyjnej. Doktryna naturalizmu była poniekąd wymuszona, ponieważ po I wojnie światowej byliśmy w innej sytuacji technologicznej. Sprawowanie władzy centralnie było znacznie trudniejsze niż dziś. Dla przykładu proszę choćby pomyśleć, jak trudne było zorganizowanie wyborów w roku 1919 czy 1922. Druga kwestia dotyczy sytuacji we wszystkich zaborach: w krajach autorytarnych, a takimi były kraje zaborcze, praktycznie jedyną możliwością organizowania się Polaków było działanie na poziomie lokalnym.

Przeskoczmy o 14 lat, do kwietnia 1935 r. Uchwalona zostaje nowa konstytucja, a w niej zasadnicza zmiana ustrojowa – centralizacja, oparcie życia społecznego na strukturach państwowych, nie samorządowych. Czego samorządność nie udźwignęła, a może co zepsuła centrala?

Ryszard Bugaj: To, co działo się w tamtym czasie, nie tylko w Polsce, ale i w całej Europie, to przesunięcie w kierunku ustrojów autorytarnych. Konstytucja z 1935 r. próbowała zapisać porządek demokratyczny w stopniu dyskusyjnym. Proces centralizacji jest dla takich modeli sprawowania władzy państwowej naturalny. Ale przy tych rozważaniach najważniejsze pozostaje pytanie, czy samorząd ma zapewnić wszystkim równy poziom praw obywatelskich, czy też przyjmujemy, że ma zapewnić zróżnicowane prawa – choćby socjalne. To jest pytanie, przed którym staliśmy w 1990 r. i przed którym nadal stoimy.

Hubert Izdebski: Pamiętajmy, że w dwudziestoleciu międzywojennym nie stworzono powszechnego samorządu wojewódzkiego; z różnych przyczyn, m.in. dlatego że jedną trzecią ludności państwa stanowiły mniejszości narodowe. Pojawiały się problemy finansowe – przecież do 1927 r. nie uchwalono regularnego budżetu państwa. Skoro państwo nie mogło sobie poradzić z własnymi finansami, to dlaczego miasta miałyby sobie poradzić? Zadłużenie samorządów było duże. Pytanie więc, czy samorząd się sprawdził, trzeba rozpatrywać jednostkowo. Pojawiały się równocześnie ambicje etatystyczne: naturalistyczną koncepcję samorządową powoli wycofywano, bo centralizacja kojarzyła się z nowoczesnością. Proces ograniczania roli samorządów rozpoczął się więc grubo przed 1935 r., w istocie rychło po zamachu majowym – i symboliczna data przyjęcia Konstytucji kwietniowej była jedynie ostatnim akordem tego procesu.

Czy zatem nie jest tak, że teoria naturalistyczna sprawdza się, póki jest koniunktura, a jeśli jej nie ma, w siłę rośnie centrala?

Paweł Dobrowolski: Na więcej samorządności zawsze jest dobry czas. To, jak przez ostatnie 30 lat Polska wypiękniała, pozostaje w dużym stopniu zasługą samorządów. A przecież w tym okresie koniunktura ponoć się zmieniała przeciw samorządom.

Mikołaj Cześnik: Pani redaktor zmusza nas, byśmy abstrahowali od kontekstu, a on jest tu najważniejszy. Po zamachu majowym polska demokracja była ułomna – to fakt, którego nie można pomijać bo normalne procedury zostały zawieszone. Ponadto, lata 20. i 30. to dominacja dwóch ideologii, które nie zostawiały na samorządność wiele miejsca: chodzi o komunizm i faszyzm, a później nazizm. Jak wspomniał prof. Izdebski, kwitł w nich etatyzm. Zatem pytanie, czy samorządy zdały egzamin, pozostaje bez odpowiedzi. Należy też zdawać sobie sprawę, że na przełomie lat 20. i 30. szalał kryzys gospodarczy.

Czy z tamtych doświadczeń wyciągnęliśmy wnioski, budując współczesny samorząd? W końcu to były ostatnie wzorce, z których można było czerpać – przez 50 lat po wojnie nie było już z czego.

Hubert Izdebski: Faktycznie reforma samorządowa z 1990 r. był reakcją przeciwko temu, co w „doktrynie socjalistycznej” nazywano centralizmem demokratycznym. Twórcy odrodzonego samorządu z natury rzeczy poszukiwali wzorów w II RP. W naszym samorządzie gminnym mieliśmy do czynienia przede wszystkim z dopasowanym do realiów postsocjalistycznych przedwojennym modelem samorządowym. Myślę w każdym razie, że reforma samorządowa jest jednym z większych sukcesów transformacji.

Krzysztof Kosiński: Trzeba przyznać, że mało jest osób, które wskazują, że z naszą samorządnością obecnie jest coś nie tak. Struktura samorządowa Polski jest przecież wzorcem dla innych państw, np. dla Ukrainy. Niepokoi, że na szczeblu ustawowym wykonywanych jest teraz wiele ruchów prawnych, które psują polską samorządność. Największy i pogłębiający się jej problem polega na tym, że mimo iż każdy kolejny rząd przekazywał kolejne kompetencje władzom lokalnym, to nie szły za tym pieniądze. Trudno znaleźć samorząd, który nie dokłada z własnych pieniędzy np. do oświaty, a przecież to jest zadanie zlecone przez państwo i wydatki powinny być pokrywane przez państwo. Dzisiaj gminy najczęściej otrzymują połowę potrzebnych pieniędzy z subwencji oświatowej, a drugą połowę wykładają samodzielnie.

Ryszard Bugaj: W 1990 r. była świetna koniunktura dla idei samorządowych. Wszystkie siły polityczne były zorientowane na model demokratyczny, a ten nie istnieje bez szerokich kompetencji samorządu. Wtedy ustawa powstała bardzo szybko i miało to związek z silnymi naciskami oddolnymi. To wszystko nie przekreśla jednak pytania o kształt samorządów. Spór jest o to, który model samorządu najlepiej sprzyja rozwojowi życia publicznego. Po 1990 r. było kilka faz. Rok 1990 – ustawa tylko o gminie – samorząd projektowany jako samorząd gminny. Podczas dyskusji o konstytucji powiła się następna koncepcja – samorządu złożonego z dwóch szczebli, czyli gmin i województw w ich dawnym, mniejszym rozmiarze. Jednak zarówno SLD, jak i Unia Demokratyczna były zwolennikami samorządu trójszczeblowego. Czy samorząd trójszczeblowy jest potrzebny przy współczesnych realiach komunikacyjnych i transportowych? Powiedzmy sobie szczerze: głównym powodem, dla którego poparcie dla tego modelu było tak silne, była chęć stworzenia dużej liczby etatów dla lokalnych polityków i ich stronników. Zatrudnienia w samorządach jest dziś gigantyczne. Moim zdaniem kompetencje samorządu powinny być na tyle duże, żeby sytuacja materialna mieszkańców nie była zależna od sukcesów gospodarczych samorządu.

Mikołaj Cześnik: Centrum Badania Opinii Społecznej od wielu lat bada postawy obywateli wobec samorządów. W czerwcu 1992 r. poczucie wpływu na sprawy miasta i gminy miało mniej niż 20 proc. ludzi. Ten wskaźnik systematycznie rósł i dzisiaj zbliża się do 60 proc. Polskie gminy się bogaciły, ale proszę zauważyć też, jak rosło poczucie sprawczości, które jest jednym z wyznaczników poziomu demokracji. Najistotniejszą cechą demokracji jest bowiem to, że ludzie mogą się sami rządzić i zamożność nie ma tu decydującego wpływu.

Jednak wątek pieniędzy – ich braku lub uzależnienia poziomu życia od zamożności samorządu – pojawia się cały czas. Czy lepiej być bogatym czy samorządnym?

Paweł Dobrowolski: Lepiej być sprawczym. Tymczasem w polskim samorządzie jest za mało sprawczości. Za mało samorządności. Polskie samorządy są nimi tylko z nazwy. Ich faktyczna konstrukcja polega na realizowaniu zadań zleconych przez centrum i wykonywanych za pieniądze przesłane przez centrum. Polski samorząd ani nie może decydować, co robi, ani zasadniczo zmienić źródeł i wysokości swojego finansowania.

Hubert Izdebski: Problem dotyczy ustalenia standardu świadczenia usług publicznych na określonym poziomie. Jak ustalimy ten standard, to dopiero wtedy będziemy w stanie rozwiązać problem, jak go finansować? Najpierw trzeba ustalić, co się nam, jako obywatelom, należy od odpowiedniego szczebla władz publicznych, a dopiero potem liczyć koszty. W przeciwnym razie będziemy błądzić – i błądzimy, od 1990 r. nie potrafimy należycie rozstrzygnąć kwestii dochodów jednostek samorządu terytorialnego; szczęśliwie mamy jeszcze środki europejskie.

Krzysztof Kosiński: Została poruszona kwestia korelacji sprawności władz samorządowych z zamożnością mieszkańców, zamożnością miast, warto więc odnieść się w tym kontekście do systemów wyrównawczych. Warto bowiem odpowiedzieć sobie na pytanie, czy chcielibyśmy, żeby każdy samorząd dostawał takie same pieniądze z budżetu państwa na mieszkańca? Ludzie wybierają swoich przedstawicieli w wyborach bezpośrednich, patrząc chociażby przez pryzmat ściągania do miasta pieniędzy, co najczęściej oznacza pozyskiwanie przez samorządy funduszy unijnych czy nowych inwestorów. Bo to przekłada się na rozwój miasta. By pozyskiwać pieniądze z zewnątrz, trzeba się mocno starać, działać, być w tym dobrym. Źle skonstruowany system wyrównawczy to coś wręcz krzywdzącego dla samorządowców skutecznych w zakresie pozyskiwania dodatkowych dochodów, coś mogącego hamować rozwój sprawnie zarządzanego miasta. Kiedy przejmowałem urząd, budżet miasta wynosił 170 mln zł. Dzisiaj mamy powyżej ćwierć miliarda – to jest efekt pozyskiwania środków unijnych oraz zwiększenia wpływów podatkowych bez podnoszenia wysokości samych podatków.

Czy atmosfera dla przedsiębiorczości ma znaczenie dla siły samorządu?

Mikołaj Cześnik: Oczywiście, w wielu miejscach istnieje zależność: im większa przedsiębiorczość, tym silniejszy samorząd. Obywatele zamożni i aktywni w sferze gospodarczej będą również aktywni w innych obszarach życia publicznego, takich jak wybory czy działanie w organizacjach pozarządowych. Tam, gdzie są warunki do rozkwitu wolności gospodarczej, tam obywatele się bogacą i tam są jednocześnie warunki instytucjonalne do tego, żeby stawali się prawdziwymi gospodarzami miejsc, w których mieszkają.

Krzysztof Kosiński: Te warunki są w wielu samorządach analogiczne. Możemy robić to, na co pozwala nam ustawodawca. Takich narzędzi bezpośredniego wpierania przedsiębiorców nie jest niestety wiele; można np. obniżyć podatek od nieruchomości, utworzyć strefę ekonomiczną na miejskich działkach przy woli rządu. W Ciechanowie korzystamy z tych możliwości.

Z budowaniem lokalnej siły nie ma to jednak wiele wspólnego: jeśli ulga skończy się tu, to przedsiębiorca przeniesie biznes gdzie indziej.

Mikołaj Cześnik: Kapitał ma nie tylko narodowość, ale także pewne poczucie tożsamości lokalnej. I narzędzi do związania biznesu z działalnością w konkretnym miejscu jest wiele. Prezydenci, wójtowie, samorządowcy powinni sięgać nie tylko po te oferowane przez ustawodawcę. Z przedsiębiorcą można przecież rozmawiać, przekonywać go, by jego firma nie goniła tylko i wyłącznie za maksymalizacją zysku materialnego. Inne zyski – szacunek, prestiż, sława – też mogą być dla biznesu atrakcyjne. Są przykłady przedsiębiorców, którzy zostawali prezesami lokalnych klubów sportowych czy stowarzyszeń. W ten sposób wrastali w lokalne wspólnoty, stawali się ich ważnymi członkami, rozwijali je i budowali. Na takim kapitale powinno nam wszystkim zależeć.


Notował AP


PARTNER

źródło: Materiały Prasowe