W ramach usuwania reliktów poprzedniego ustroju warto rozważyć całkowite zniesienie obowiązku uzyskiwania autoryzacji przez dziennikarzy.
W sejmowej komisji kultury i środków przekazu czeka na pierwsze czytanie przyjęty przez rząd, a przygotowany w resorcie kultury projekt nowelizacji ustawy – Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. nr 5, poz. 24 ze zm.). Z uzasadnienia wynika (druk 1604), że ma on na celu przede wszystkim wdrożenie do polskiego porządku prawnego zaleceń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka sformułowanych na kanwie sprawy Bogusława Wizerkaniuka przeciwko Polsce (skarga nr 18990/05) rozstrzygniętej wyrokiem z 5 lipca 2011 r. (dokument przewiduje także wiele innych zmian, jednak mają one charakter zasadniczo wyłącznie redakcyjny). Trybunał w uzasadnieniu do wskazanego orzeczenia zgłosił wiele krytycznych uwag do konstrukcji autoryzacji przewidzianej w polskim prawie prasowym. Inicjatywa Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego skłania do powrotu do dyskusji na temat konieczności utrzymywania obowiązku autoryzacji w ogóle.
Obecnie obowiązujący art. 14 ust. 2 prawa prasowego zakazuje dziennikarzowi odmawiać rozmówcy autoryzacji jego dosłownie cytowanej wypowiedzi, o ile nie była ona uprzednio publikowana. Naruszenie tego przepisu jest występkiem zagrożonym karą grzywny lub karą ograniczenia wolności (art. 49 prawa prasowego). Ten właśnie mechanizm autoryzacji zakwestionowany został przez strasburski trybunał w sprawie red. Wizerkaniuka. Przedmiotem sporu było opublikowanie w lokalnej prasie (chodziło o „Gazetę Kościańską”) części wywiadu przeprowadzonego z jednym z posłów – wbrew jego wyraźnej woli. Co istotne, z całości wywiadu, który liczył blisko czterdzieści stron standardowego maszynopisu, opublikowano ostatecznie jedynie trzy zredagowane strony. Tekst opatrzono informacją, że polityk odmówił autoryzacji. W następstwie ukazania się wywiadu wszczęto postępowanie karne przeciwko Bogusławowi Wizerkaniukowi, który w tamtym czasie pełnił funkcję redaktora naczelnego i był jednocześnie współwłaścicielem gazety. Ostatecznie sąd rejonowy uznał redaktora naczelnego za winnego, lecz jednocześnie warunkowo umorzył postępowanie (wyrok został utrzymany przez sąd okręgowy). W dalszym etapie red. Wizerkaniuk wniósł skargę do Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że art. 49 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 jest zgodny z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji (wyrok z 29 września 2008 r., sygnatura akt SK 52/05). Ostatecznie sprawa trafiła do ETPC, który stwierdził, że mechanizm autoryzacji przewidziany w przepisach polskiego prawa nie odpowiada standardom wyznaczonym przez art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284).
Możliwość blokowania publikacji
Badając, czy ingerencja była konieczna w społeczeństwie demokratycznym, trybunał podkreślił, że ustawa „jednoznacznie zobowiązuje do zabiegania i uzyskania zgody osoby udzielającej informacji przed publikacją wywiadu, niezależnie od przedmiotu i treści wywiadu”, a celem tak rozumianego obowiązku autoryzacji jest „uniknięcie potencjalnego szkodliwego efektu niedokładnego dziennikarstwa wpływającego na reputację osoby, której wypowiedzi zostały przekazane przez prasę”. Zdaniem ETPC, nałożona na skarżącego redaktora naczelnego sankcja karna nie wypełniała tego celu, m.in. dlatego, że nie było wątpliwości, że rozmówca wyraził zgodę na sam wywiad (odmówił jednak autoryzacji), a gazeta publikując jego wypowiedzi w żaden sposób ich nie zniekształciła. W efekcie sankcja karna została nałożona ze rzetelne zacytowanie dosłownej wypowiedzi. Nie bez znaczenia jest również fakt, że odmawiając autoryzacji, w myśl zakwestionowanych przepisów, poseł nie musiał swojej decyzji w żaden sposób uzasadnić.
Zdaniem trybunału przepisy prawa prasowego w zbyt dalekim stopniu faworyzują osoby udzielające informacji, pozwalając im w niczym nieograniczony sposób blokować publikację wywiadu, który w ich ocenie jest „kłopotliwy lub niepochlebny”, niezależnie od tego, że tekst jest prawdziwy i dokładny. Osoba taka nie tylko może wprost odmówić autoryzacji, lecz także bezzasadnie opóźniać udzielenie ewentualnego zezwolenia – ustawa nie przewiduje bowiem żadnych terminów, w których zezwolenie powinno być udzielone. Nadużywanie obowiązku uzyskania autoryzacji może zatem prowadzić – w ocenie trybunału – do znacznego ograniczenia przepływu informacji (zwłaszcza że ich wartość z upływem czasu może się zmniejszyć), a także obciążenia prasy dodatkowymi kosztami.
Z drugiej strony, w uzasadnieniu omawianego wyroku wyraźnie stwierdzono, że – niezależnie od autoryzacji – osoba, z którą przeprowadzono wywiad, ma wiele innych możliwości obrony swoich praw, w szczególności w zakresie roszczeń z tytułu naruszenia dóbr osobistych na gruncie prawa cywilnego. Co istotne, nie uszło również uwadze trybunału, że ani art. 14 ust. 2, ani art. 49 prawa prasowego nie były nigdy nowelizowane pomimo głębokich przemian społecznych i politycznych w Polsce.
W podsumowaniu Europejski Trybunał Praw Człowieka, powołując się m.in. na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku w sprawie SK 52/05, zauważył paradoks polskiej regulacji. Polega on na tym, że dziennikarz dokonując parafrazy, streszczenia lub omówienia wywiadu nie będzie narażony na sankcję karną, która grozi mu jednak w sytuacji, gdy publikuje on wypowiedź dosłowną, lecz bez autoryzacji. Tym samym, w ocenie ETPC: „Im bardziej wiarygodni byli dziennikarze przekazujący wypowiedzi osób, z którymi przeprowadzono wywiad, tym bardziej byli narażeni na ryzyko postępowania karnego wniesionego przeciwko nim za brak uzyskania autoryzacji”.
Podobny problem dotyczy art. 14 ust. 1 prawa prasowego, który wymaga zgody osób udzielających informacji wyłącznie na rozpowszechnianie informacji utrwalonych za pomocą zapisów fonicznych i wizualnych, a nie wymaga takiej zgody w przypadku dziennikarza, który „tylko sporządza notatki z wywiadu”. W związku z powyższym trybunał uznał, że nałożona na redaktora naczelnego sankcja karna nie była proporcjonalna, gdyż penalizowała dołożenie „niekwestionowanej staranności, w celu zapewnienia, żeby opublikowany tekst odpowiadał rzeczywistym wypowiedziom parlamentarzysty”.
Co ciekawe, do ww. wyroku zgłoszono zdania odrębne. W jednym z nich, sędziowie Lech Garlicki i Nebojša Vučinić opowiedzieli się wyraźnie za pozostawieniem wymogu uzyskania autoryzacji, m.in. wskazując, że także i dosłowne cytaty nie są pozbawione ryzyka nieścisłości, gdyż pozbawienie ich kontekstu (np. poprzez skrócenie wywiadu do publikacji) może wypaczać ich sens, a zatem prawdziwym i godny ochrony celem autoryzacji jest zapobieganie „fałszywemu cytowaniu”.
Obowiązek poinformowania o autoryzacji
Wychodząc naprzeciw zgłoszonym przez ETPC uwagom, nowelizacja przyjęta przez rząd usuwa całkowicie art. 14 ust. 2 prawa prasowego i w jego miejsce wprowadza znacznie bardziej rozbudowany art. 14a. Podstawowa konstrukcja pozostawiona została bez zmian, tzn. nadal ustawa nie będzie przewidywała bezwzględnego obowiązku autoryzowania wywiadów (tak, jak się wydaje błędnie, obecny art. 14 ust. 2 interpretował jednak ETPC w wyroku w sprawie red. Wizerkaniuka), a jedynie zakazywała odmawiania autoryzacji dosłownie cytowanej wypowiedzi (art. 14a ust. 1). Taki model zakłada uprzednie zażądanie autoryzacji przez osobę udzielającą wywiadu, a w przypadku braku takiego żądania zwalnia dziennikarza z odpowiedzialności za publikację dosłownie cytowanej wypowiedzi bez autoryzacji.
Dotychczas wiele kontrowersji budziło to, czy dziennikarz ma w ogóle obowiązek poinformować rozmówcę o prawie do żądania autoryzacji. Ten problem rozwiązany został w nowym art. 14a ust. 2, który jednoznacznie zobowiązuje dziennikarza do poinformowania osoby udzielającej informacji o prawie do autoryzacji dosłownie cytowanej wypowiedzi. Co więcej, żądanie autoryzacji powinno być zgłoszone niezwłocznie po udzieleniu wypowiedzi. Projekt wprowadza także terminy na dokonanie autoryzacji.
I tak powinna być ona dokonana niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 6 godzin (w przypadku dzienników) i 24 godzin (w przypadku czasopism), chyba że strony umówią się inaczej (art. 14a ust. 3). Bieg terminów rozpoczyna się od momentu przekazania „w sposób wzajemnie uzgodniony” tekstu do autoryzacji osobie udzielającej informacji lub osobie przez nią upoważnionej – w taki sposób, aby odbiorca mógł zapoznać się z treścią tekstu (art. 14a ust. 4). Niedokonanie autoryzacji w terminie lub też odmowa jej dokonania w ww. terminach skutkować będzie uznaniem, że cytowana wypowiedź została autoryzowana bez zastrzeżeń (art. 14a ust. 6).
Projekt rozwiązuje również częsty praktyczny problem „domniemywania” autoryzacji stwierdzając, że: „Nie stanowi autoryzacji zaproponowanie przez osobę udzielającą informacji nowych pytań, przekazanie nowych informacji lub odpowiedzi, a także zmiana kolejności wypowiedzi w autoryzowanym tekście materiału przewidzianego do publikacji w prasie”. W porównaniu z aktualną treścią przepisu nieznacznie, aczkolwiek racjonalnie, rozszerzono także katalog wyjątków, kiedy to będzie można publikować wywiady bez konieczności ubiegania się o autoryzację. Do przypadku „uprzedniej publikacji” takiej wypowiedzi dodano jej „uprzednie publiczne wygłoszenie” (art. 14a ust. 1).
Całość uzupełnia dodanie art. 49b, zgodnie z którym publikowanie wypowiedzi bez umożliwienia osobie udzielającej informacji dokonania autoryzacji na zasadach określonych w art. 14a będzie karane grzywną, przy czym karze nie będzie podlegał ten, kto „publikuje dosłownie cytowaną wypowiedź” (co jest oczywistym nawiązaniem do zastrzeżeń ETPC). Zmiana w art. 54c przesądza, że wyżej wymieniony czyn zabroniony będzie wykroczeniem (zgodnie z interpretacją zaproponowaną przez Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lutego 2006 r., sygn. akt I KZP 52/2005).
Niezwłocznie, czyli kiedy
Kierunek proponowanych zmian należy ogólnie ocenić pozytywnie, o ile oczywiście uznamy, że autoryzacja jako taka jest konieczna. Zmiany te mają doprowadzić do zrównoważenia pozycji dziennikarza i osoby udzielającej informacji, jednak wydaje się, że w praktyce cel ten będzie trudny do osiągnięcia (przy założeniu, że proponowane regulacje zostaną zaakceptowane w zaproponowanym kształcie). W pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że wprowadzenie możliwości zażądania autoryzacji wyłącznie niezwłocznie po udzieleniu wypowiedzi ma sens tylko w przypadku, gdy dziennikarz poinformuje osobę udzielającą informacji o prawie do autoryzacji przed lub natychmiast po wywiadzie (projektowane przepisy nie przewidują żadnego terminu dla dziennikarza, w którym miałyby on się wywiązać z obowiązku poinformowania o prawie do autoryzacji).
Nie jest także jasne, jaki będzie status żądania autoryzacji zgłoszonego w terminie dłuższym niż „niezwłocznie po udzieleniu wypowiedzi”, a w szczególności czy będzie ono niewiążące dla dziennikarza? Praktyczny problem powstanie np. w przypadku, gdy dziennikarz poinformuje o prawie do autoryzacji dopiero po kilku dniach od przeprowadzenia wywiadu, gdyż może to uniemożliwić wywiązanie się przez osobę udzielającą informacji z obowiązku zażądania autoryzacji niezwłocznie po udzieleniu wypowiedzi (jeżeli żądania takiego nie zgłosi z własnej inicjatywy). Tym sposobem dziennikarze będą mogli w łatwy sposób obejść przepisy o autoryzacji.
Co więcej, już samo posłużenie się terminem „niezwłocznie” w kontekście zgłoszenia żądania autoryzacji może wywoływać wątpliwości, zwłaszcza jeżeli uwzględnimy fakt, że autoryzacja dotyczy wywiadów, a zatem – co do zasady – wypowiedzi udzielanych bezpośrednio (czy to w obecności obydwu stron, czy też poprzez środki komunikacji takie jak telefon czy internet). W praktyce zatem trudno będzie wykazać, że żądanie autoryzacji zgłoszone jakiś czas po udzieleniu wywiadu było dokonane niezwłocznie, o ile nie będzie dokonane natychmiast po jego zakończeniu.
Po drugie, ze zrozumieniem należy podejść do wprowadzenia ograniczeń czasowych na dokonanie autoryzacji (art. 14a ust. 3), zwłaszcza że na możliwość opóźniania autoryzacji zwrócił uwagę ETPC w sprawie Wizerkaniuka. Wydaje się jednak, że ustawodawca pozostawił w tej kwestii zbyt dużą swobodę dla samych stron. Bieg terminów rozpoczyna się bowiem od momentu przekazania tekstu „w sposób wzajemnie uzgodniony” oraz „tak, aby osoba ta mogła zapoznać się z treścią tekstu”. Łatwo można wyobrazić sobie sytuację, w której strony umówiły się, że tekst do autoryzacji zostanie przesłany e-mailem i faktycznie tak się stanie, ale np. w godzinach wieczornych (lub w weekend), kiedy to osoba udzielająca informacji nie będzie sprawdzać poczty przychodzącej. Czy w przypadku dziennika po upływie 6 godzin dziennikarz będzie mógł przyjąć, że wypowiedź została autoryzowana (zgodnie z art. 14a ust. 6)?
Samo rozróżnienie długości terminów na dokonanie autoryzacji w zależności od tego, czy tekst ma się ukazać w dzienniku, czy w czasopiśmie, również może budzić zastrzeżenia. Czym bowiem tłumaczyć wydłużenie czasu na autoryzację w odniesieniu do czasopism? W uzasadnieniu projektu czytamy, że mniejszą niż w przypadku dzienników częstotliwością ukazywania się kolejnych wydań. Ilość czasu potrzebnego na dokonanie autoryzacji w praktyce będzie jednak zależna wyłącznie od długości tekstu, przy czym założenie, że w dziennikach ukazują się teksty krótsze niż w czasopismach, nie musi być zgodne z rzeczywistością, zwłaszcza że aż 24 godziny w przypadku tych drugich może okazać się terminem zbyt długim.
Po trzecie, jak się wydaje domniemanie dokonania autoryzacji z art. 14a ust. 6 powinno dotyczyć wyłącznie niedokonania autoryzacji w terminie (uwzględniając powyższe zastrzeżenia). Wydaje się, że uznanie, że wypowiedź została autoryzowana bez zastrzeżeń, w przypadku, gdy osoba udzielająca informacji odmówi dokonania autoryzacji w terminach określonych w projekcie, jest rozwiązaniem zbyt daleko idącym. Czym bowiem jest odmowa dokonania autoryzacji w wyznaczonym terminie, jak nie odmową autoryzacji? Można jedynie przypuszczać, że w każdym przypadku dopuszczalne będzie przeprowadzenie przeciwdowodu i obalenie domniemania, zgodnie z którym milczenie (lub odmowa dokonania autoryzacji w terminie) oznacza udzielenie autoryzacji.
Pozytywnie ocenić należy wprowadzenie jasnych wskazówek, czego nie będzie można uznać za autoryzację (art. 14a ust. 5). Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby w projekcie wprowadzić wprost możliwość udzielenia autoryzacji jedynie w sposób wyraźny, z jednoczesnym wprowadzeniem otwartego katalogu komunikatów, które – ze względu na brak jednoznaczności – nie będą mogły być interpretowane jako autoryzacja. Można bowiem podać przykłady także i innych, niż wymienione w – jak się wydaje – zamkniętym katalogu, czynności nie będących autoryzacją z art. 14a ust. 5, np. prośba o wyjaśnienie fragmentu tekstu, czy o przekazanie nagrania z wywiadem.
Grzywna dla dziennikarza
Najbardziej niejasnym przepisem, który ma zostać wprowadzony w ramach omawianego projektu nowelizacji, jest z pewnością art. 49b (zostanie on dodany do obecnie obowiązujących przepisów, zatem art. 49 – w zakresie odesłania do usuniętego art. 14 ust. 2 – pozostanie normą pustą). Przepis ten wprowadza karę grzywny za opublikowanie wypowiedzi bez umożliwienia osobie udzielającej informacji dokonania autoryzacji na zasadach określonych w art. 14a. W myśl tej regulacji należy uznać, że karalne jest przede wszystkim niepoinformowanie o prawie do autoryzacji, jak też podejmowanie wszelkich innych działań prowadzących do braku możliwości skorzystania z prawa do autoryzacji, w przypadku gdy osoba udzielająca autoryzacji z tego prawa zechce skorzystać (np. przekazanie tekstu w sposób uniemożliwiający dokonanie autoryzacji lub w ogóle zapoznanie się z tekstem).
Literalne brzmienie proponowanego art. 49b wydaje się jednak wskazywać, że poza zakresem sankcji karnej jest samo opublikowanie tekstu wbrew stanowisku osoby udzielającej informacji (np. w razie odmowy dokonania autoryzacji lub dokonania autoryzacji warunkowej – tj. pod warunkiem wprowadzenia określonych poprawek). Opublikowanie tekstu bez autoryzacji, poprzedzone prawidłowym umożliwieniem osobie udzielającej informacji dokonania poprawek, nie wypełnia znamion wykroczenia z art. 49b.
Nie mniej problematyczny jest ust. 2 wspomnianego przepisu, zgodnie z którym karalność jest wyłączona w przypadku opublikowania dosłownie cytowanej wypowiedzi. Konstrukcja tego wyłączenia (które bez wątpienia nawiązuje wprost do wątpliwości, o których wspominał ETPC w uzasadnieniu wyroku w sprawie Wizerkaniuka) jest o tyle trudna do zrozumienia, że przecież obowiązek autoryzacji dotyczy w ogóle tylko dosłownie cytowanych wypowiedzi. Nie dość zatem, że karalne nie jest publikowanie wypowiedzi bez autoryzacji (a jedynie publikowanie wypowiedzi bez umożliwienia dokonania autoryzacji), to dodatkowo do wykroczenia nie dochodzi, jeżeli bez umożliwienia dokonania autoryzacji opublikowana zostanie dosłownie cytowana wypowiedź.
Innymi słowy, trudno w ogóle znaleźć taki stan faktyczny, w którym art. 49b znajdzie zastosowanie. Jeżeli bowiem opublikowana będzie wypowiedź sparafrazowana, niedosłowna – w ogóle nie znajdą tu zastosowania wymogi dotyczące autoryzacji z art. 14a; jeżeli natomiast opublikowana zostanie wypowiedź dosłownie cytowana – to zgodnie z art. 49b ust. 2 – opublikowanie wypowiedzi bez umożliwienia dokonania autoryzacji w ogóle nie będzie karalne.
Podsumowując, wydaje się, że projekt nowelizacji prawa prasowego w kształcie zaproponowanym w wersji z 24 maja 2017 r. nie powinien stać się obowiązującym prawem. Zmiany dotyczące autoryzacji zawierają wiele nieścisłości, które istotnie osłabiają stosowanie nowych przepisów w praktyce. Niewykluczone, że – na wzór większości krajów Unii Europejskiej – warto byłoby w ogóle zrezygnować z obowiązku uzyskania autoryzacji. Byłoby to zgodne z kierunkiem zmian wyraźnie zarysowującym się w analizowanym projekcie, gdyż pozostałe jego punkty – nazwane „dekomunizacyjnymi” – dotyczą zasadniczo w całości aktualizacji terminologicznej, tak aby z prawa prasowego usunąć relikty poprzedniego ustroju. Pomimo bowiem kilkunastu nowelizacji tego aktu prawnego, do dziś można w nim przeczytać o „Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej” czy „radach narodowych”. I to właśnie propozycje zmian w tym zakresie – paradoksalnie marginalne – zasługują na największe poparcie.