Celami reformy mają być „urzeczywistnienie zasady reprezentatywności wszystkich grup zawodowych sędziów”, „zwiększenie stopnia demokratyzacji trybu wyboru” itp. Wszystko to się dokona za pomocą prostego zabiegu: sędziów wybierać będą politycy.
Jak Państwo myślą, gdybyśmy dwa lata temu zrobili na ulicy sondę, pytając, co to jest KRS, ile osób wiedziałoby, że może chodzić o Krajową Radę Sądownictwa, a nie Krajowy Rejestr Sądowy albo Bóg wie co jeszcze? A gdybyśmy podawali pełną nazwę, kto by wiedział, co to jest Krajowa Rada Sądownictwa i czym się zajmuje? Badań nie robiono, ale nie sądzę, by było wiele trafnych odpowiedzi (może poza świeżymi maturzystami z WOS czy studentami prawa). Do dzisiaj – choć to pewnie drobiazg, ale o czymś świadczy – niektórzy politycy nie znają poprawnej nazwy i mówią o radzie sądowniczej... Co się zatem musiało stać, że obywatele występują w obronie KRS? Że w obronie niezależności tego organu i sędziów zbierają podpisy i urządzają happeningi, o których niżej?
Dwa miesiące temu pisałem („Fabryka sędziów bez kontroli jakości”, „Prawnik” z 21 lutego 2017 r.) o procedurze wyboru sędziów z punktu widzenia określenia kryteriów i sprawdzania spełniania ich przez kandydatów. Nie mogę jednak, zwłaszcza jako były członek Krajowej Rady Sądownictwa, nie odnieść się do procedowanego właśnie projektu zmian ustawy o KRS. Króciutko: projekt PiS zakłada wygaszenie konstytucyjnie określonej kadencji 15 sędziów-członków KRS wybranych przez sędziów, wybranie w ich miejsce 15 nowych sędziów przez Sejm, czyli polityków, oraz zmianę procedury wybierania przez KRS kandydatów na sędziów – do tej pory robiła to rada w całości (a większość mają w niej sędziowie). Po zmianie rada ma zostać podzielona na dwa zgromadzenia. Pierwsze, 10-osobowe, to sześciu posłów i senatorów, minister sprawiedliwości, osoba powołana przez prezydenta oraz prezesi SN i NSA. Drugie to 15 sędziów wybranych przez Sejm. By rekomendować prezydentowi kandydata na sędziego, muszą osobno zagłosować oba zgromadzenia. To zmiana zupełnie fundamentalna dla ustroju państwa. Jak zatem do niej dochodzi?
Proces legislacyjny
Proces legislacyjny właśnie trwa. Można by drwiąco stwierdzić, że to dobrze, skoro sprawę można było (jak bywało w ciągu ostatniego roku, choćby w sprawie TK) załatwić w kilka dni, ale rzecz jest zbyt poważna. Przypomnijmy zatem kilka faktów.
To od członków KRS usłyszeliśmy, że minister sprawiedliwości, skądinąd jeden z jej członków, podczas posiedzenia (zdaje się, że jednego z dwóch, w których wziął udział, na kilkadziesiąt odbytych) na pytanie o kierunki planowanej reformy wymiaru sprawiedliwości odpowiedział, że będzie ona fundamentalna i dogłębna. Tak potraktował konstytucyjny organ i debatę ustrojową z trzecią władzą o niej samej. Sędziów ani ich przedstawicieli nie informowano o prowadzonych pracach, poza przeciekami – wypuszczanymi na spotkaniach z sędziami przez wiceministra Piebiaka – o likwidacji jednego szczebla sądownictwa i związanej z tym lustracji sędziów (konieczności powołania przez prezydenta sędziów po raz kolejny). Minister poinformował natomiast bez ogródek we wrześniu 2016 r., że reforma jest przygotowana, ale będzie możliwa po rozwiązaniu problemu z Trybunałem Konstytucyjnym. Jak wiemy „problem z TK” rozwiązany został (w jaki sposób, zostawmy na boku) i można przystąpić do dalszej reformy sądownictwa.
Najpierw jednak informowano (znów wypuszczając to tu, to tam jakieś drobne przecieki), że podstawowym problemem składu KRS jest brak demokratyczności wyboru sędziów (pozostałości tej linii są i w obecnym uzasadnieniu). Że tylko sędziowie Sądu Najwyższego i sądów wojskowych wybierają wszyscy swoich przedstawicieli, natomiast jeśli chodzi o wybory sędziów powszechnych, to jest nadreprezentacja sędziów sądów wyższych instancji (osobno wybierani sędziowie apelacyjni), a spośród okręgowych i rejonowych wybierani są prawie wyłącznie okręgowi. Tak rzeczywiście jest, sędziowie rejonowi w składzie KRS zdarzają się wyjątkowo (w obecnej jest jeden) i oczywiście ewentualna sprawa zmian proporcji (zaproponowana zresztą w projekcie Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”) to rzecz ciekawa i do rozważenia (tak samo jak postulowany kiedyś pomysł, by każda apelacja sądowa miała swego przedstawiciela, co z kolei gwarantowałoby reprezentatywność geograficzną).
Planowaną ustawę, zmieniającą ustrój państwa, uzasadniono na 6,5 strony. Do tego dołożono „porównanie międzynarodowe”, wyciąg informacji o kilkunastu systemach prawnych, bez analizy i odniesienia do proponowanych rozwiązań, i gotowe!
Projekt oficjalnie zgłoszony do konsultacji okazał się jednak zupełnie inny. Znów, dodajmy, niedyskutowany wcześniej z nikim ze środowiska, przedstawiony z zaskoczenia, z krótkim czasem na odniesienie się doń przez zainteresowanych.
Planowaną ustawę – która zmienia ustrój państwa, kompletnie zaburzając równowagę pomiędzy władzami, zmieniając sposób powoływania sędziów – uzasadniono na (uwaga!) 6,5 strony. Do tego dołożono „porównanie międzynarodowe”, wyciąg informacji o kilkunastu systemach prawnych bez analizy i odniesienia do proponowanych rozwiązań i gotowe! Poziom uzasadnienia i tabelarycznego zestawienia „Ocena skutków regulacji” (OSR) nie pozostawiają wątpliwości: decyzja została podjęta, żadne argumenty nas nie interesują. Jak bowiem w ocenie skutków regulacji autorzy odnoszą się do opinii krytycznych sformułowanych przez poważne podmioty? Krótko. W osobnej rubryce OSR (Informacje na temat zakresu, czasu trwania i podsumowanie wyników konsultacji, str. 43 druku) w odniesieniu do opinii takich podmiotów jak: Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, KRS, RPO, sądy apelacyjne itp., pisząc, że „uwagi zgłoszone przez ww. podmioty obejmują głównie wątpliwości odnoszące się do nowych zasad wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, wprowadzania nowego sposobu wyboru kandydata na stanowisko sędziego lub asesora sądowego, wprowadzania dwóch nowych organów KRS – Pierwszego i Drugiego Zgromadzenia oraz planowanego wygaszenia kadencji obecnych członków. Zgłoszone zastrzeżenia zostały poddane szerokiej analizie (podkr. ŁB). Jednakże z uwagi na argumenty przedstawione w uzasadnieniu do projektu nie mogą one zostać uwzględnione”.
Jakie zatem ważkie argumenty przywołano na wspomnianych sześciu stronach uzasadnienia? Jakie dane? A może wyniki badań, analiz, symulacji? Nic podobnego! Jest tam za to sporo sloganów bez żadnych danych. Celami są „urzeczywistnienie zasady reprezentatywności wszystkich grup zawodowych sędziów”, „zwiększenie stopnia demokratyzacji trybu wyboru” itp. Wszystko to się dokona za pomocą prostego zabiegu: sędziów wybierać będą politycy, większość parlamentarna. W uzasadnieniu są też stwierdzenia w rodzaju: „o wyborze sędziów decydują obecnie w praktyce wyłącznie sędziowie”, choć ośmiu członków sędziami nie jest. Znów bez żadnych faktów, po prostu stwierdzenie. Projektodawcy odwołują się też do doświadczeń międzynarodowych, pisząc m.in.: „Podobna procedura wyboru jest przewidziana np. w Hiszpanii”.
Aż wstyd pisać, że projekt Ministerstwa Sprawiedliwości jest tak uzasadniony i tak zmanipulowany i że odwołuje się do doświadczeń zagranicznych wybiórczo, wedle potrzeby. Na 23 kraje Unii Europejskiej, które mają krajowe rady sądownictwa, tylko w trzech (!) przypadkach sędziowie są powoływani do rady wyłącznie przez organ władzy wykonawczej lub ustawodawczej. Tak, to prawda, że w Hiszpanii jest podobnie, tyle że nie „np. w Hiszpanii”, lecz „tylko w Hiszpanii”, a i tu – uwaga, bo to ważne! – to sądownictwo przygotowuje listę kandydatów, z której wybiera parlament (a nie marszałek Sejmu i posłowie, jak przewiduje projekt PiS). Poza tym sposób wyboru kandydatów na członków rady od lat wywołuje w Hiszpanii kontrowersje i ciągle się zmienia. Natomiast w dwóch pozostałych przypadkach minister sprawiedliwości jest związany (w Danii formalnie, w Holandii w praktyce) rekomendacjami płynącymi od przedstawicieli sądownictwa.
Istnieją w dodatku (o czym uzasadnienie rzecz jasna milczy) wypracowane przez różne organizacje i instytucje międzynarodowe standardy, z których wynika, że sędziowskich członków rad powinni wybierać sami sędziowie (standardy CCJE, ENCJ itp.). A tam, gdzie wchodzi w grę wybór przez ciała polityczne (i to nie sędziów, lecz innych członków rad), wprowadza się różne zastrzeżenia, aby proces odpolitycznić. Czy coś takiego znalazło się w polskim projekcie? Nie.
Nie ma danych, nie ma badań. I nie będzie! OSR wyraźnie stwierdza, że projekt nie przewiduje ewaluacji działania zaproponowanych rozwiązań. No bo po co? Przecież będzie dobrze.
O oczywistej niekonstytucyjności niektórych proponowanych rozwiązań pisał nie będę, bo zrobili to mądrzejsi ode mnie i każdy może zajrzeć do naprawdę licznych opinii, które na ten temat powstały. Chciałbym jednak napisać słów kilka o celach tych zmian oraz ich praktycznych konsekwencjach.
Dlaczego KRS?
Oczywiście reformę zaczęto od Krajowej Rady Sądownictwa nie przez przypadek. Wydaje się, że z dwóch powodów. Po pierwsze KRS jest traktowana jak wróg, a na jej rzecznika prasowego urządzono już nawet osobliwą medialno-ministerialną nagonkę. KRS to organ, który zgodnie z konstytucją „stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (art. 186.1). I robi to, muszę przyznać, jak na konserwatywne środowisko, jakim są sędziowie, bardzo aktywnie i konsekwentnie. KRS od samego początku bronił niezależności TK (choć wielu sędziów przypominało, że TK dla niezależności sądów bardzo łaskawy nie był i w całkiem licznych wyrokach dopuszczał kwestionowane przez sędziów elementy nadzoru administracyjnego ministra sprawiedliwości).
Minister nawet nie ukrywa, że traktuje KRS jak wroga. Przy okazji reformy ustawa skraca kadencję rzeczników dyscyplinarnych sędziów i sędziów wojskowych z uzasadnieniem, że skoro wybrała ich stara rada, to „jest niezbędne odnowienie legitymacji rzeczników dyscyplinarnych i powołanie ich na nowo”. Aż dziw, że ustawa nie wygasza urzędów sędziów powołanych przez starą radę, a może rady, od początku ich istnienia... Nie były przecież wybierane przez posłów PiS.
Na 23 kraje Unii Europejskiej, które mają krajowe rady sądownictwa, tylko w trzech przypadkach sędziowie są powoływani do rady wyłącznie przez organ władzy wykonawczej lub ustawodawczej. W stawianej za wzór Hiszpanii to sądownictwo przygotowuje listę kandydatów, z której wybiera parlament, a nie marszałek Sejmu i posłowie, jak przewiduje projekt PiS
Po drugie, i to pewnie ważniejsze, chodzi o polityczne przejęcie KRS i pełną (lub prawie) kontrolę nad procesem powoływania sędziów w Polsce. Niektórzy, a jeśli mówi o tym sam były prezes SN Adam Strzembosz, to rzecz jest poważna, widzą już potencjalne kolejne kroki. Jak wiadomo, rząd PiS inspiruje się rozwiązaniami węgierskimi. Tam zaś skrócono wiek emerytalny sędziów, by obsadzić zwolnione miejsca nowymi kandydatami. A zatem, prorokują niektórzy, po przejęciu KRS kolejnym celem będzie Sąd Najwyższy – obniżenie wieku emerytalnego sędziów SN i obsadzenie ich miejsc przez osoby z politycznym poparciem (ze środowiska sędziowskiego lub spoza, mogą to być wszakże ludzie ze świata nauki czy innych zawodów prawniczych).
Projekt PiS nie przewiduje żadnych szczegółowych rozwiązań dla identyfikowania kandydatów na członków KRS wybieranych przez Sejm (poza tym, że swoje niewiążące rekomendacje mogą składać stowarzyszenia sędziowskie). O wszystkim zdecydują marszałek i posłowie – politycy. Jak zatem dokona się wybór 15 spośród 10 tys.? Co stoi na przeszkodzie, by skład KRS zaproponował posłom minister sprawiedliwości (a raczej wiceminister, bo właściwie w każdym rządzie stanowisko to pełni sędzia, który wszak zna środowisko)? Na takiej zasadzie pod hasłem walki z „sędziowską kliką” można stworzyć swoją własną klikę, wpływową, bo przez cztery lata decydującą o obsadzaniu stanowisk sędziowskich. I oczywiście także pod hasłem (a jakże, przywołanym w uzasadnieniu projektu) zaczerpniętym z najpopularniejszego wśród rządzących art. 4 konstytucji, zgodnie z którym „władza zwierzchnia należy do narodu”. O to, że ten sam naród zatwierdził konstytucję, w której zagwarantowano trójpodział władzy i niezależność sądów, już mniejsza.
Jak będzie teraz? Niezależności trzeciej władzy będą bronić przed zakusami jednolitej władzy pierwszej i drugiej członkowie KRS powołani przez tę właśnie władzę...
Zakusy polityków obnażyło dodatkowo głosowanie nad odrzuceniem projektu zaproponowanego przez Iustitię (i popartego szeroko przez środowiska prawnicze). Gdyby chodziło o prawdziwą demokratyzację wyborów członków KRS, zaproponowane tam rozwiązania by wystarczyły, a przynajmniej mogły zostać przedyskutowane. Tu jednak chodzi o władzę, nie o demokratyzację. O upolitycznienie, także sędziów. To będzie jedna z konsekwencji reformy. Są wprawdzie kraje, gdzie funkcjonują stowarzyszenia sędziowskie powiązane z partiami politycznymi (m.in. stawiana nam przez ministra za wzór Hiszpania). Czy do takiego właśnie modelu dążymy?
Osobiście uważam, że w procedurze wyboru sędziów można by wiele zmienić. Ten projekt proponuje jednak wyłącznie upolitycznienie wyboru najpierw członków KRS, a potem wybieranych przez nią sędziów. Uzasadnienie nawet słowem nie wspomina o uchyleniu niektórych przepisów ustawy, w tym tych określających kryteria, na podstawie których dokonuje się oceny kandydatów na sędziów. Dodatkowo rezygnuje się z powoływania zespołów do przygotowania propozycji dla rady. Teraz, jak rozumiem, każdy członek KRS – w tym minister (ministrowie to ludzie zapracowani, więc żaden nie fatygował się na posiedzenia rady częściej niż raz na kilka miesięcy), prezesi SN i NSA, poseł i senator – będzie czytał pełne akta osobowe wszystkich kandydatów na stanowiska, by wyrobić sobie o nich zdanie. Nie zaproponowano postulowanego przeze mnie od lat obowiązkowego spotkania z najlepszymi kandydatami na stanowiska sędziów (nadal będą wybierani na podstawie papierów). Jak pierwsze, polityczne zgromadzenie KRS będzie podejmowało decyzje? Kto mu te papiery przygotuje? Projekt o tym milczy. A lektura akt osobowych, porównywanie wyników, opinii o kandydatach to bardzo wymagająca i czasochłonna praca. Ale nie tym autorzy projektu się nie zajmują. Wszelkie problemy, powtarzam, rozwiąże polityczny wybór członków KRS i jego podział na dwa zgromadzenia.
Obywatele bronią sądów
Akcja Demokracja informuje, że zgromadziła ponad 11,5 tys. głosów poparcia pod apelem o obronę KRS i niezależności sądów. Iluś obywateli zebrało kwotę potrzebną do wydrukowania i powieszenia plakatów, na których zestawiono cytaty śp. Lecha Kaczyńskiego i Jarosława Kaczyńskiego o KRS. Pierwszy miał powiedzieć „Popierany przeze mnie postulat utworzenia Krajowej Rady Sądownictwa stanowił ważny krok na drodze do uczynienia z Polski demokratycznego państwa prawa”, a drugi mówi obecnie „Krajowa Rada Sądownictwa to instytucja postkomunistyczna”. Akcja zorganizowała także happening ostrzegający przed Krajową Radą ZIOBROwnictwa.
Wcześniej na tej problematyce skupiały się raczej wyspecjalizowane organizacje broniące praw człowieka, zajmujące się praworządnością i sądami. Co ciekawe, te organizacje przez lata często poddawały sądy rzeczowej i często uzasadnionej krytyce, nawoływały do reformy, proponowały konkretne rozwiązania. Teraz, widząc bezpośrednie zagrożenie dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów, biorą sądownictwo w obronę. Wiedzą bowiem, że bez sądów nie ma ochrony praw obywatelskich. Że obywatel nie ma równych praw w starciu z państwem (w osobie burmistrza wydającego decyzję, urzędnika podatkowego, policjanta, prokuratora czy ministra poruszającego się kolumną samochodową). Pisałem kiedyś o wydanym przy okazji kongresu sędziów apelu organizacji obywatelskich do sędziów, który można streścić w jednym zdaniu: „My, obywatele, będziemy bronić was i waszej niezależności, ale wy dochowajcie waszego przyrzeczenia i brońcie nas, obywateli, bądźcie dla nas niezależni i niezawiśli”. Tej obronie służyły też informacje i raporty dostarczane do instytucji międzynarodowych, jak Rada Europy, Komisja Wenecka czy ONZ.
Dotychczas obrona sądów nie była w modzie. Opinia o nich nigdy nie była najlepsza (co zresztą jest po części uzasadnione, bo wymagają reform i zmian). Po drugie od ponad roku trwa publiczne szczucie na sądy i sędziów nie tylko przez część mediów, lecz także urzędników, w tym ministra i wiceministrów sprawiedliwości. Są przecież także organizacje obywatelskie (i też organizują happeningi, w tym jeden stały: miasteczko namiotowe przed Sądem Najwyższym), które sądy otwarcie krytykują, a planowanym zmianom przyklaskują. Niektóre reprezentują grupy obywateli (ojców, przedsiębiorców itp.) i ich działania są ważne, a rekomendacje wymagają wysłuchania i analizy. Niektóre mają charakter stricte polityczny i posługują się (świadomie lub zmanipulowani) różnymi tzw. faktami alternatywnymi.
Tym alternatywnym faktom funkcjonującym w obszarze sądownictwa warto poświęcić osobny tekst. Na razie tylko drobny przykład. Sądy są przedstawiane jako siedlisko nigdy niezlustrowanych komunistów. To prawda, że samooczyszczenie polskim sędziom nie wyszło (stworzono wiele lat temu szansę, by w ramach postępowań dyscyplinarnych usuwać z zawodu osoby, które sprzeniewierzyły się zasadzie niezawisłości sędziowskiej za czasów PRL). To prawda zatem, że są w zawodzie osoby, które mają brzydką kartę z czasów ludowego państwa. Trzeba jednak pamiętać także o tym, że pod jego koniec było w Polsce ponad 3 tys. sędziów, dziś zaś, po 28 latach od przemian, jest ich ponad 10 tys. Do tego znakomita większość spośród tych czynnych w 1989 r. już odeszła w stan spoczynku. Polscy sędziowie są zatem prawie wszyscy ludźmi powołanymi w wolnej Polsce.
Z ostatniej chwili
Już po oddaniu tekstu do redakcji dotarły do mnie dwie wiadomości. Po pierwsze, minister sprawiedliwości zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego ustawę o KRS. Tę, którą zamierza właśnie zmienić projektem, który już złożył w Sejmie. Ciekawa zaiste kolejność działań. Po drugie – i jeszcze ważniejsze – na stronach Sejmu zawisł, jeszcze bez numeru, druk sejmowy z projektem zmiany ustawy o ustroju sądów powszechnych. Tradycyjnie nieskonsultowany z nikim i nieuczciwie przedstawiany jako poselski, choć oczywiście powstał w ministerstwie. Ten projekt jest jak dowód, że mniej tu chodzi o reformę, a bardziej o przejęcie władzy. Minister sam (albo rękoma pana Jakiego czy innego wiceministra, bo pozwala na to projekt) będzie powoływał i odwoływał prezesów wszystkich sądów, od apelacji po rejon, bez żadnej konsultacji ze środowiskiem. „Dobrych” będzie nagradzał, a „złych” karał, w tym finansowo. Jeśli sędziowie, np. z sądu apelacyjnego, w proteście nie zgodzą się zostać ministerialnym prezesem, dostaną prezesa w teczce, np. z sądu niższej instancji. To kolejna wielka ustrojowa zmiana niemal od razu wchodząca w życie (według projektu 1 lipca). Bardzo ładnie ten projekt pasuje do omawianej zmiany ustawy o KRS.
Pamiętam, że jeden z etapów niszczenia niezależności Trybunału Konstytucyjnego przypadał na czas przed świętami Bożego Narodzenia. W Wielkim Tygodniu dostaliśmy kolejny prezent od rządzących: początek końca niezależności sądów powszechnych. Bardzo smutny dzień.