Inspiracją dla napisania tego tekstu jest przekonanie, iż chwila, w której jeden z zastępców prokuratora generalnego, następnie zaś sam prokurator krajowy - pierwszy zastępca prokuratora generalnego, definiują rolę prokuratury w systemie organów ochrony prawnej jako ”rzecznika interesu publicznego, którego celem jest ochrona praw obywatela zagwarantowanych w konstytucji”, nie powinna pozostać niezauważona.

Radosław Baszuk

Radosław Baszuk

źródło: Materiały Prasowe

Przytoczony cytat jest autentyczny, ale nie chodzi w nim bynajmniej o stanowisko prokuratorów w sprawie sporu o Trybunał Konstytucyjny. Wypowiedź ta nie jest także przejawem spóźnionej refleksji nad sądową oceną zasadności i jakości prokuratorskiego wniosku o tymczasowe aresztowanie w głośnej w ostatnich dniach sprawie o charakterze korupcyjnym. Prokuratorzy nie wyrazili także w ten sposób swojego krytycznego stanowiska w kwestii kwietniowej nowelizacji k.p.k., dopuszczającej posługiwanie się w procesie karnym dowodami uzyskanymi przez funkcjonariuszy publicznych za pomocą przestępstw. Dla zachowania równowagi i obiektywizmu dodajmy, że cytowana wypowiedź nie jest także przejawem aprobaty dla porzucenia w procesie legislacyjnym koncepcji nakazującej sądom odwoławczym uchylanie na wniosek prokuratora wyroków sądów karnych wydanych w I instancji.

Deklaracja prokuratorów miała niepubliczny charakter i ograniczony krąg adresatów. Postanowili oni wkroczyć na drogę „ochrony praw obywatela zagwarantowanych w konstytucji”, zgłaszając udział prokuratora w postępowaniu dyscyplinarnym, prowadzonym przed sądem dyscyplinarnym jednej z izb adwokackich. Chcę być dobrze zrozumiany, sądownictwu dyscyplinarnemu adwokatury poświęciłem kilka lat życia, zaryzykuję twierdzenie, że dobrze poznałem jego silne i słabe strony. Mam nadzieję, że nigdy nie byłem bezkrytyczny wobec tych drugich. Jestem przekonany, że każdej władzy - także władzom adwokatury i sądownictwu dyscyplinarnemu - należy patrzeć na ręce, zaś transparentność służy nie tylko obywatelom, ale także instytucjom życia publicznego. W tym wypadku wolałbym jednak, by prokuratura w pierwszej kolejności kierowała się w swych działaniach konstytucyjną zasadą legalizmu, a zatem by działała wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. By prawem nie manipulowała i by nie traktowała go instrumentalnie.

Uprawnienie do udziału w adwokackim postępowaniu dyscyplinarnym prokuratorzy wywodzą z treści art. 5 ustawy Prawo o prokuraturze, który mówi, że „prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej”. Twierdzą, że przepis ten stanowi „samoistną podstawę (…) do zgłoszenia udziału w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy państwowej, organy administracji rządowej i samorządowej, inne organy państwowe oraz sądy i trybunały”. Zdaniem prokuratora krajowego, „jeśli ustawa regulująca przebieg danego postępowania nie wskazuje wprost na możliwość wzięcia w nim udziału przez śledczego, ale też udziału takiego w sposób wyraźny nie wyklucza, to wówczas prokurator może uczestniczyć w postępowaniu na podstawie tego przepisu”. Dalej jest już tylko lepiej, albowiem „prawo udziału prokuratora na podstawie wskazanego przepisu jest jego uprawnieniem władczym, wynikającym z przepisów ustawowych stanowiąc lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w ustawie Prawo o adwokaturze”.

Na potrzeby dalszych rozważań przyjmijmy, choć nie jest to oczywiste, że art. 5 mówi nie tylko o organach władzy i administracji publicznej w znaczeniu ścisłym (organy władzy ustawodawczej, sądowniczej i wykonawczej, w tym organy administracji publicznej rządowej i samorządowej, powołane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawach lub na ich podstawie, których wykonywane w określonych formach czynności uważane są za działania państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ale także o podmiotach, którym szczególne przepisy prawa przyznają uprawnienia władcze, zatem organach władzy publicznej jedynie w określonym, ograniczonym zakresie (organy samorządu adwokackiego, w tym sądy dyscyplinarne). Dotykamy tu jak widać nieustająco drażliwego problemu prawnego dotyczącego podstaw działania państwa. W demokratycznym państwie prawnym kompetencje, zadania i tryb postępowania organów władzy publicznej określają normy prawne wyznaczające tym samym granice aktywności tych organów. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 konstytucji zasadą legalizmu, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosowanie wykładni rozszerzającej w celu kształtowania uprawnień organów władzy jest niedopuszczalne. Naruszenie przez organy państwa obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa sprawia, że działanie takie traci cechę legalności. Konstytucyjna zasada legalizmu jest dyrektywą „interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone” (postanowienie i wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach Ts 216/04, P 46/13, K 20/01).

Z tak opisanej zasady legalizmu wynika skierowany do ustawodawcy nakaz, aby każdorazowo precyzował:

  • obszary funkcjonowania państwa, w których działania poszczególnych organów są niezbędne lub możliwe,
  • zadania, jakie powinny być w tych obszarach zrealizowane oraz
  • prawne formy, w jakich należy te zadania zrealizować.

Czy przywołany przez prokuratorów art. 5 prawa o prokuraturze spełnia powyższe kryteria? Odczytywany w oderwaniu od innych przepisów składających się na obowiązujący porządek prawny, z pewnością nie. Wszak samodzielnie wskazuje zaledwie na obszar funkcjonowania państwa, w którym działanie (uczestnictwo prokuratora) ma być realizowane, to jest postępowania prowadzone przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały. Najwyraźniej mankament ten zauważają prokuratorzy, zasadnie przywołując art. 2 w zw. z art. 3 par.1 pkt. 3 prawa o prokuraturze, a zatem ustawowy obowiązek prokuratury stania na straży praworządności oraz sposób realizacji tego obowiązku, polegający na podejmowaniu środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego jego stosowania w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę. W ten sposób na poziomie normatywnym następuje wskazanie już nie tylko obszaru działań, ale także zadań, jakie poprzez działania władzy publicznej mają być realizowane. Dla zrekonstruowania normy kompetencyjnej pozostającej w zgodności z konstytucyjną zasadą legalizmu pozostaje zatem jedynie wskazanie prawnych form, w jakich należy te zadania zrealizować. Tu jednak inwencja prokuratorów zainteresowanych uczestnictwem w adwokackim postępowaniu dyscyplinarnym nieoczekiwanie się kończy i stąd zapewne dość kuriozalne stwierdzenia o uprawnieniu władczym oraz samoistnej, nie wynikającej z przepisów innych ustaw, podstawie prawnej. Budzi to nieodparte wrażenie niechęci do sięgnięcia po zapisy ustawy umiejscowione w jej systematyce nieco dalej, niż zamieszczone w dziale I przepisy ogólne. Tymczasem dział III ustawy zawiera cały rozdział 2 poświęcony - tu niespodzianka - właśnie udziałowi prokuratora w postępowaniu sądowym i w innych postępowaniach. Jest tam także art. 67, stwierdzający, iż „udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają ustawy”. Przepis ten stanowi oczywiste systemowe uzupełnienie regulacji zawartej w art. 2, 3 par. 1 pkt. 3 i art. 5 prawa o prokuraturze. Dopiero czytane łącznie wskazane przepisy pozwalają zrekonstruować normę kompetencyjną spełniająca kryterium zgodności z konstytucyjną zasadą legalizmu. Jednocześnie art. 67 odpowiada na pytanie o uprawnienie prokuratora do uczestniczenia w postępowaniu dyscyplinarnym, prowadzonym w oparciu o przepisy prawa o adwokaturze. Ustawa ta nie przewiduje udziału prokuratora w postępowaniu i to sprawę kończy.

Nie istnieją jakiekolwiek racjonalne podstawy, by obu panom prokuratorom przypisywać niekompetencję. Jestem przekonany, że prawo o prokuraturze nie ma przed nimi tajemnic. Mam także niczym nie zmąconą pewność ich wiedzy, że nadzór publiczny nad działalnością samorządu adwokackiego, w tym nad działalnością sądownictwa dyscyplinarnego, adwokatury sprawuje minister sprawiedliwości (art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze), przy czym czyni to wyłącznie w zakresie i formach określonych ustawą (art. 88a, 90 ust. 2 i 2a, 91 ust. 5, 91a ust. 1, 93a, 95b, 95ł ust. 1), zaś kontrolę sądową nad orzecznictwem sądów dyscyplinarnych sprawuje Sąd Najwyższy (art. 91a i następne). O co zatem chodzi? Przyjmując założenie racjonalności ludzkich zachowań, zaryzykowałbym twierdzenie, że chodzi o testowanie skłonności adwokatury do stopniowej rezygnacji z zasady samorządności i autonomii sądownictwa dyscyplinarnego. Chodzi także o zakreślenie pól konfliktu, które przy podjęciu decyzji politycznej o zasadniczej zmianie modelu funkcjonowania samorządów zawodów zaufania publicznego lub „tylko” o upaństwowieniu sądownictwa dyscyplinarnego tych zawodów, przedstawiać się będzie opinii publicznej jako uzasadnienie dla takich działań. Czy tak będzie, pokaże przyszłość.

Radosław Baszuk, adwokat